el cambio
Se mostrarán, mediante una comparación de las estructuras del PNCM y del PPFIEB, los elementos que sufrieron transformaciones. Ya hemos explicado que la posibilidad de cambio en la política respondió a la dinámica de las coaliciones de defensa en favor de contar con mejores maestros. La medida de política para apoyar este desafío reside en saber si los factores de los incentivos que se reformaron están en sintonía con lograr la eficacia de los maestros en servicio y elevar el rendimiento académico de los alumnos de la educación básica.
La eficacia de los maestros se entiende cuando existe evidencia de que sus alumnos han adquirido los conocimientos y las habilidades de acuerdo con el plan de estudios (Vegas y Umansky, 2005, pp. 10-11). Por tanto, la eficacia está en conocer el nivel de desempeño de los docentes en el aula, pero también en saber si los incentivos para posibilitar ese desempeño están presentes en el nuevo programa (PPFIEB) o bien estaban ya contemplados en el PNCM, y si se avanzó en esa misma línea con la promoción de cambios incrementales.
La tabla 1.2. reúne los elementos de la estructura de los programas de incentivos estudiados y muestra en qué medida se han transformado. Los cambios sustantivos se encuentran en los montos del incentivo, en la modalidad de la evaluación y en la operación del programa, tanto en las instancias de evaluación como en la distribución de responsabilidades.
Los elementos que enfrentaron un menor cambio
Siguiendo el orden de comparación de la tabla 1.2, encontramos que los elementos que no cambiaron de manera radical son el problema, el objetivo del programa, los niveles educativos donde opera el programa, el tipo de participación, el perfil del participante, los requisitos para incorporarse al proceso de promoción, los niveles de incentivo, la característica del incentivo, el incremento salarial, la permanencia en el nivel y los años para cubrir el trayecto de la promoción. Ahora explicaremos cada uno de ellos.
Problema y objetivo: El PNCM surgió como solución a la baja capacidad adquisitiva de los salarios del magisterio; sin embargo, la reforma que enfrentó en 2011, producto de los acuerdos del ACE, obligaron a replantear la evaluación para ligar el desempeño de los docentes con el aprovechamiento escolar, la formación continua y las actividades adicionales que el docente realizara fuera del horario escolar, fundamentalmente. En ese sentido, el objetivo del Programa estuvo dirigido a implantar una nueva manera de evaluar el desempeño del docente y su reconocimiento, como motores para impulsar la calidad de los aprendizajes, sin modificar el texto sustantivo del reconocimiento social y de mejora en la calidad de vida del magisterio.
A su vez, el PPFIEB se centró en fortalecer la práctica y el desarrollo profesional del personal en funciones docentes, técnico docente, de dirección, supervisión y asesoría técnica pedagógica, en función del resultado de sus evaluaciones, y en ese sentido, ofrecer un esquema de incentivos. y también, parafraseando el contenido del ANMEB,1 el programa asume que quienes participen podrán mejorar sus condiciones de vida y obtener la valoración social producto de su compromiso en el desempeño de su labor educativa y vocación magisterial. Esta reconfiguración obedece al problema de la baja calidad educativa, que se relaciona con el desempeño deficiente de los docentes debido a la falta de incentivos para promover su desarrollo profesional.
Así, ambos programas comparten la idea de que contar con docentes mejor calificados, en términos de su preparación y desarrollo profesional, que se acreditaran mediante un proceso de evaluación, podría incidir positivamente en la calidad educativa. Por ende, la solución era otorgar incentivos que promovieran tal comportamiento, como el incremento salarial y el reconocimiento social a su labor.
Niveles educativos donde opera el programa: Tanto el PNCM como el PPFIEB están diseñados para el nivel educativo básico, es decir, preescolar, primaria y secundaria.
Tipo de participación: El PPFIEB comparte el carácter de convocatoria del PNCM al ser una elección individual y voluntaria. En el caso del PPFIEB, es requisito haber acreditado la evaluación del desempeño con una calificación Destacada; a partir de aquí la elección de participar en el programa está en función de enfrentar evaluaciones adicionales. Esta situación supone un filtro a los participantes que el PNCM no contemplaba, ya que casi todos los docentes podían ser candidatos si se inscribían en la convocatoria. Por esta razón, el proceso se convirtió en una pesada carga burocrática para las instancias que operaron el programa, dado que se reunía y analizaba la información de grandes cantidades de maestros que tenían pocas probabilidades de recibir la promoción (Vegas y Umansky, 2005).
Perfil del participante: Ambos programas estaban dirigidos al personal que cumplía con el perfil de ser docentes frente a grupo, maestros en funciones directivas o de supervisión, así como profesores en actividades técnico pedagógicas.
Requisitos para participar: El PNCM tenía entre sus requisitos el nombramiento definitivo, el interinato ilimitado o contar con al menos diez horas, exigencias que comparte con el PPFIEB. Las diferencias entre ambos programas en este componente se refieren al nivel de estudios, pues para el PNCM la licenciatura del nivel en que se encontraba valía tanto como la antigüedad en el servicio. Esta circunstancia trajo como consecuencia que un gran porcentaje de docentes sin título o con conocimientos a nivel técnico accedieran al incentivo solo con la acumulación de años en servicio. En el diseño del PPFIEB, esta situación queda solventada al exigir al participante la acreditación de por lo menos el nivel de licenciatura; así, la antigüedad ya no supone una sustitución de la formación inicial o de posgrado.
Además, resaltan en este apartado dos condiciones adicionales. La primera se refiere a que los incentivos no están dirigidos solo a los agremiados del SNTE. La reforma a los incentivos cambió la relación con el Sindicato y sus miembros, dado que aquel ya no forma parte de la operación y distribución del programa. Este aspecto permite participar a los maestros que no tienen afiliación política e incentiva a deslindar su desempeño de sus compromisos políticos. La segunda, como se anunció, es requisito indispensable haber acreditado la evaluación del desempeño con el indicador Destacado para poder participar en el PPFIEB. Esta condición permite inferir que solo los mejores profesores serán reconocidos mediante un incentivo económico, es decir, se premia solamente a los mejores; por tanto, el incentivo es un mecanismo selectivo del conjunto de maestros en servicio.
Niveles de incentivo: Al ser un incentivo en la función, es decir, que permite un incremento salarial horizontal por niveles, el PPFIEB comparte la estructura de ascenso con el PNCM en cuanto al esquema de promoción horizontal, que se materializa en la distribución de compensaciones económicas para el personal docente frente a grupo, directivo y con funciones de apoyo técnico pedagógico. El personal, dentro de su misma función, accede a niveles salariales superiores una vez que acredita criterios de evaluación. En ese sentido, encontramos en ambos programas niveles de incentivo y posibilidad de ascenso, así como requisitos específicos para conservar o acceder a nuevos niveles.
Incentivo permanente o temporal: El Programa Nacional de Carrera Magisterial ofrecía aumentos de sueldo permanentes, incluso estando en operación el PPFIEB. El diseño del PNCM otorgaba remuneraciones considerablemente mayores durante la carrera de los maestros si acreditaban la evaluación global que se realizaba cada año. Esta situación se convirtió en un incentivo negativo para mejorar la enseñanza, porque una vez que los docentes recibían la promoción no tenían ya estímulos para desempeñarse mejor (Santibáñez et al., 2006).
No obstante, el PPFIEB ofrece la posibilidad
