definición y el alcance del problema en la educación básica, las causas que lo producen y también la elección de la solución que implica la estrategia general para modificar el statu quo. Este segundo componente es algo difícil de cambiar, pero puede ocurrir ante la evidencia de la falla de la estrategia de atención y la definición del problema (Weible y Sabatier, 2007, p. 130) En ese sentido, hemos identificado que la definición del problema de la baja calidad de la educación, sus causas y su solución se han modificado para centrar en el docente la explicación del principal indicador. De esta manera, se define una solución con base en la selección y promoción de los docentes que demuestren ser capaces de conducir el proceso de enseñanza-aprendizaje de sus alumnos y con ello abatir los indicadores negativos del progreso educativo del nivel básico.
Por último, las creencias secundarias o instrumentales son el elemento de mayor posibilidad de cambio. Este rubro abarca la mayoría de las decisiones de índole institucional, administrativa y financiera que se encuentra en manos de los cuadros gerenciales de la burocracia (Sabatier y Weible, 2007, p. 210) En ese sentido, el hallazgo se refiere a la modificación de la creación del PPFIEB en el marco del SPD, su coordinación entre dependencias de la federación y autoridades educativas locales, y el financiamiento del programa.
Como se ilustra, durante el periodo 2008-2012 las ideas y estrategias sobre el tratamiento al magisterio permanecieron estables, y lejos de ser el motor de cambio fueron el cemento que permitió que la coalición promotora SEP-SNTE permaneciera unida. Podemos afirmar que, incluso desde la creación del Programa Nacional de Carrera Magisterial (PNCM) y hasta 2008, la política de incentivos al magisterio se mantuvo estable con cambios menores, como la revisión del marco legal y sus consecuencias de gestión administrativa.
En el periodo que siguió al proceso de reforma, se vislumbra una aparente competencia entre coaliciones rivales, cada una con un sistema de creencias específico, que buscaron colocar sus ideas y traducirlas en la política de incentivos mediante un nuevo instrumento, situación que explicaremos más adelante.
Las coaliciones
De acuerdo con el ACF, las coaliciones se forman principalmente porque, ante la multiplicidad de actores, es mucho más factible la relación cuando se agrupan en coaliciones que comparten el mismo sistema de creencias, lo cual redunda en una gran posibilidad de traducir dicho sistema de creencias en política pública (Sabatier y Weible, 2007, p. 205).
En el discurso de la firma del Pacto por México, se aludió al diálogo para conseguir consenso y buscar los puntos de coincidencia a fin de establecer acuerdos que facilitaran el camino de las acciones de gobierno. Respecto a la creación del Servicio Profesional Docente, se adoptó la creencia de que ocupar una plaza docente se debe hacer con base en un concurso de oposición, y el progreso económico, de acuerdo con una evaluación de su desempeño. El gráfico 1.1 recrea la evolución de las coaliciones de defensa, y se ve que el sistema de creencias contenido en los acuerdos de política de la Alianza por la Calidad de la Educación fue sustituido por el sistema de creencias del Pacto por México. Esto dio como resultado un cambio de coaliciones al interior de la política de incentivos, así como respecto a los instrumentos gubernamentales que posibilitaron su operación. Reconstruir la relación entre la Secretaría de Educación Pública y el SNTE no puede explicarse al margen de los eventos políticos que permearon las decisiones de política educativa.
La coalición de defensa SEP-SNTE surgió en 1989 con Elba Esther Gordillo al frente del magisterio. Esta coalición puso en marcha un sistema de estímulos y evaluación bajo los Lineamientos de Carrera Magisterial, en el que la evaluación quedaba en manos del propio SNTE.
El modelo de evaluación y el sistema escalafonario fueron resultado de una negociación que logró la entonces presidenta del sindicato a cambio de contener las fuerzas del magisterio y lograr la estabilidad del sistema educativo (Ornelas, 2010, pp. 105-107).
En el periodo 2006-2012, los actores estaban concentrados en la coalición conformada por la Secretaría de Educación Pública, a través de la Coordinación Nacional de Carrera Magisterial y del SNTE; esta coalición se denominó Comisión de Carrera Magisterial. En 2012, con el Pacto por México, apareció otra coalición conformada por partidos políticos, organismos federales y autoridades educativas locales, la cual competirá por colocar su sistema de creencias sobre el tratamiento de incentivos al magisterio, en el que la evaluación era un eje transversal para su asignación.
En el marco de la Alianza por la Calidad de la Educación firmada en 2008, la continuidad de la coalición SEP-SNTE se tradujo en cambios menores y positivos en el sistema de incentivos al magisterio debido, justamente, a la continuidad del sistema de creencias; respecto de ese tema, los cambios fueron solo en la dimensión administrativa.
Previo a la finalización del sexenio 2006-2012, Elba Esther Gordillo había declarado que apoyaría al futuro presidente proveniente de las filas del PRI. Sin embargo, sus antecedentes de ruptura con ese partido, así como sus peticiones a cambio de apoyo electoral, fastidiaron a los miembros del PRI que solicitaron la separación del partido político que encabezaba Gordillo (Partido Nueva Alianza o Panal), con el argumento de que asociarse con él solo sería un lastre para la modernización educativa (El País, 2012). Luego de este desenlace, Elba Esther Gordillo declaró que la ruptura no fue con el presidenciable Peña Nieto, sino con su partido, y que era una terrible omisión olvidar que el sector político que representaba “era un garante de estabilidad”. A esa declaración sumó la advertencia de que revisaría las propuestas educativas a fin de aprobar su implementación mediante acuerdos que no trastocaran los derechos de los maestros (El País, 2012).
Como se ha dicho, en diciembre de 2012, ante los líderes de partido, el presidente electo Enrique Peña Nieto presentó la iniciativa de reforma educativa que planteaba un giro al tratamiento de la profesionalización del magisterio. Dicha iniciativa se perfiló como opuesta a las ideas que el sindicato había defendido desde la firma del ANMEB. En la firma del Pacto por México no fue convocada la dirigencia del SNTE, un claro aviso de la ruptura de la relación política en materia educativa. En ese mismo mes, en la presentación de los miembros del gabinete de gobierno, se nombró a Emilio Chuayfett como secretario de Educación Pública, enemigo político de Elba Esther Gordillo cuando ambos, en el 2000, buscaron la Coordinación Nacional del PRI.
Durante la gestión de Chuayfett, Gordillo fue encarcelada por acusaciones de desvío de fondos y de lavado de dinero. A los pocos días se eligió a Juan Díaz de la Torre como nuevo presidente del SNTE, y la nueva posición del sindicato fue de total apoyo a la reforma educativa. En entrevista para una radiodifusora, Díaz de la Torre contradijo las declaraciones de Elba Esther Gordillo al afirmar que la “reforma educativa no lesiona los derechos de los maestros, el SNTE apoya las iniciativas de profesionalización del presidente Peña Nieto” (Gómez Leyva, 2013).
En ese sentido, la coalición promotora, unida bajo el sistema de creencias de la reforma educativa, estaba conformada por la Secretaría de Educación Pública, a través de la Coordinación Nacional del Servicio Profesional Docente, y el INEE, que junto con las autoridades educativas estatales pondría en marcha los procesos de evaluación que posibilitarían el ingreso, la promoción, la permanencia y el reconocimiento de los maestros y directivos del sistema educativo nacional. Por otra parte, en la gestión de la reforma participaría la SHCP, con la administración de los recursos financieros ligados a la eficiencia del sistema. Sin embargo, como ilustra la cronología de las coaliciones, instrumentar las disposiciones de la reforma no habría sido posible sin la presencia del SNTE, que se sumó a la coalición después de la investidura de Juan Díaz de la Torre. Este movimiento político explica los cambios que se consiguieron en el nuevo instrumento de asignación de incentivos, tema del siguiente
