un alto grado de discrecionalidad en la asignación de incentivos y representaba la relación del poder político en el sector educativo, que ha tenido un efecto en las oportunidades del mejoramiento de la calidad educativa. Diversos estudios han mostrado que el PNCM no funcionó como un dispositivo para orientar el compromiso, la innovación y el desarrollo de los docentes y directivos dado su carácter clientelar y corporativo, pues no premiaba a los mejores profesores sino a los que se alineaban a las iniciativas acordadas por el binomio SEP-SNTE. Esto provocó una seria desprofesionalización del magisterio con consecuencias negativas para la educación básica (Bensusán y Tapia, 2013, pp. 94-95; Romero, 2002, pp. 78-80; Ornelas, 2012; Santibáñez et al., 2006, pp. 13-25).
La mencionada organización quedó sin efecto al aprobarse la Ley General del Servicio Profesional Docente. Esta, en su artículo 37, señala que el proceso de evaluación y operación del nuevo programa de incentivos se operaría mediante una organización conformada por la SEP, a través de la Coordinación Nacional del Servicio Profesional Docente, que está encargada de establecer la base normativa del Programa de Promoción. Al INEE, a través de la aprobación de los componentes de la evaluación, y a las autoridades educativas locales les corresponde la operación del programa de acuerdo con las reglas que implantó la SEP.
Esta nueva distribución de funciones estableció otra relación entre federación y autoridades educativas locales. Para empezar, representa la forma en que el Estado recupera la rectoría en materia educativa, en particular en el diseño y la implementación del sistema de incentivos. Además, rompe la inercia del control de incentivos por parte de la dirigencia del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) que se había acentuado en el periodo 2006-2012 con la firma de la SEP y el SNTE del Acuerdo por la Calidad de la Educación (ACE). De esta forma, se presume que los trabajadores de la educación adquieren cierto grado de autonomía para decidir sobre su futuro profesional.
Financiamiento: El tema del financiamiento es importante considerando que la mayor parte de los recursos educativos se destinan a la nómina.6
El PNCM se financiaba con la suma del presupuesto asignado desde la federación, las economías regularizables y los recursos que aportaban las autoridades educativas locales. Por el contrario, el PPFIEB opera bajo el supuesto de la disponibilidad presupuestal y con base en las disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal y del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (Fone), que establecen una base de datos sólida de las figuras educativas en el país y promueven la transparencia en el uso de los recursos. Así, la base financiera supone un mejor ejercicio de los recursos económicos a fin de devolverle al programa eficiencia en su cometido.
Conclusiones: lecciones de política pública
La continuidad del sistema de incentivos al magisterio como una elección de política se apoya en la evidencia de que los incentivos económicos bien diseñados influyen en el comportamiento de los docentes. En México, dicha iniciativa pasó por diversas modificaciones menores que se concentraron en especial en los aspectos secundarios o instrumentales de la política, que de acuerdo con el ACF, son fácilmente modificables. La evidencia con que se cuenta sobre el impacto del PNCM —creado para premiar a los docentes que exhibieron un mejor desenvolvimiento— no se tradujo en cambios en su desempeño, y su impacto en la mejoría de los indicadores de aprovechamiento escolar es marginal. De ahí la necesidad de corregir el diseño mediante una reforma de los incentivos. No obstante, esta reformulación pasaría por un proceso político en el que se sabe que los actores involucrados están fuertemente identificados con un sistema de creencias en el núcleo de la política. Los mismos actores institucionales SEP-SNTE, aun con nuevas caras, impulsan cambios menores, y su nivel de influencia da como resultado una continuidad en la política en lugar de cambios mayores, por lo que la reforma educativa no representó un verdadero choque externo que impulsara la movilización de nuevos actores.
La reforma presentada en el SPD resalta la necesidad de contar con un modelo de incentivos que afecte a la mayoría de los maestros en servicio. La relación del desempeño con incrementos salariales genera la sensación de obtener una recompensa con base en un esfuerzo real y sostenido que redunde en mejores prácticas escolares. Sin embargo, pese a este acierto, el carácter permanente de los progresos económicos del PNCM representa un incentivo negativo para los maestros que obtuvieron la promoción antes de la reforma, debido a la falta de incentivos para el mejoramiento del desempeño si los maestros tienen una alta probabilidad de recibir el estímulo sin ningún cambio en su conducta; así, el objetivo del incentivo de mejorar la enseñanza y el aprendizaje se pierde. De tal forma que las disposiciones del PPFIEB solo afectan a los docentes que no accedieron al PNCM y a aquellos que apenas se incorporan al Sistema Educativo Nacional. Por otra parte, el PPFIEB tiene un carácter selectivo y deja fuera a los docentes que no cumplen con los criterios para hacerse elegibles, a pesar de que tengan un desempeño impecable frente a grupo. Esto provoca una falta de incentivos a ese grupo de maestros. Sumado a esto, la incertidumbre acerca de los recursos presupuestales para hacer frente a los docentes con mejor desempeño puede convertirse en una falta de motivación para inscribirse en el programa, a pesar de que el incremento por niveles de promoción es atractivo, lo que deja a un lado el impacto positivo de la formación adicional que se ofrece a los maestros que decidan incorporarse al programa.
Creemos que es un acierto hacer la evaluación del desempeño obligatoria para todos los profesores, en particular a los que están por abajo del promedio. El “incentivo” es la inestabilidad en el empleo, así que puede propiciar el crecimiento profesional y la actualización académica.
Hemos explicado que el cambio en el sistema de incentivos se entiende por la modificación en el sistema de creencias, la formación de coaliciones y la competencia entre estas para influir sobre la formulación del modelo de incentivos. Los resultados que se mostraron obligan a reflexionar sobre la magnitud del cambio y si este es suficiente para abatir el rezago educativo que enfrenta el país. Como señalamos, a pesar de que existe evidencia del cambio en algunos aspectos nucleares del sistema de creencias, la configuración de un nuevo modelo de incentivos es menor en la mayoría de sus componentes. También dijimos que las decisiones de política están influidas fuertemente por el contexto político en que se desarrollan, y es innegable la conformación de consensos y acuerdos para que la puesta en marcha de las iniciativas de gobierno no se obstaculice. Sin embargo, este procesamiento de las políticas necesariamente redunda en cambios menores que afectan de manera selectiva los problemas de la calidad de la educación.
Lograr que la promoción de los docentes se dé en función de un sistema de desempeño y de méritos administrado por autoridades educativas (federales y estatales) es un avance en la configuración de los nuevos incentivos, pero aún queda un tramo de indagación para promover la práctica educativa eficaz de todos los docentes del subsistema de educación básica, como la relación efectiva del reconocimiento social del magisterio y la mejoría de las condiciones de infraestructura con que cuentan para hacer frente a su labor cotidiana.
Marco teórico-metodológico
En este estudio de políticas, el cambio es analizado desde el marco de las coaliciones promotoras de Sabatier y Weible (2007), el cual nos orienta para encontrar explicaciones en la dinámica interna del subsistema de la política. Se puede observar que los actores participan en procesos continuos de aprendizaje para trasladar su sistema de creencias a las políticas públicas y para ello se agrupan en coaliciones de acuerdo con sus ideas (Sabatier y Weible, 2007, pp. 193-198).
Asumo que la lógica e intención del cambio en el modelo de incentivos obedece a una transformación de ideas respecto del problema y la solución de la baja calidad de la educación. Estas ideas permean en actores clave y con influencia política que se adhirieron a la coalición promotora de la causa de premiar a los mejores docentes y devolver al Estado la facultad de organizar el sistema de desempeño y promoción.
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