las últimas fronteras de la exclusión de las personas y de la violación de sus derechos. La ciudadanía ya no puede ser el criterio de adscripción de los derechos humanos: basta con que sea persona, independientemente del Estado al que pertenezca. A esto se refiere Luigi Ferrajoli cuando analiza el paso de los derechos del ciudadano a los derechos de la persona (Ferrajoli, 1999). Hoy está claro que, independientemente de que las personas cuenten con la nacionalidad de cualquier Estado, que sean ciudadanos o ciudadanas de dicho Estado, o que estén en ese territorio de forma transitoria, temporal o permanente, todos y todas tienen una serie de derechos que deben ser respetados, garantizados, protegidos y promovidos por el propio Estado.3 Es en este marco que los derechos de los migrantes cobran especial relevancia, al tiempo que aún existen fuertes resistencias estatales para su reconocimiento.
La segunda problematización que podemos hacer de la universalidad es que hoy no alcanza con conceptualizarla en términos de igualdad de derechos. Se requiere avanzar de la igualdad abstracta a la igualdad concreta. No basta con tener los derechos, sino que es necesario poder ejercerlos. En el siglo XXI, la universalidad debe entenderse como la capacidad efectiva de ejercicio de los derechos, idea que se encuentra muy conectada a la del empoderamiento de la persona.
Para que la persona se asuma como empoderada no es suficiente con su reconocimiento como sujeto de derechos, sino que además debe tener la capacidad efectiva de tomar y emprender sus propias decisiones. De ahí que la participación se erige como uno de los principales elementos que conforman el EDH. Si bien los derechos humanos son completamente compatibles con la democracia representativa, el criterio de participación supone un “coqueteo” con la democracia participativa. Lo cierto es que no existe una propuesta acabada sobre cómo debe ser la participación en el Enfoque, ni si esta debe ser necesariamente directa. De hecho, el grueso de las experiencias —e incluso la propuesta elaborada por la OACNUDH en el Manual de planes de acción nacionales en derechos humanos— mantienen la lógica de la representación, pero ya no por medio de partidos políticos, sino a través de la intermediación de las organizaciones de la sociedad civil, las cuales participan en los diferentes órganos que realizan el proceso de planificación incluido el Comité Central (Vázquez, 2013, 2017).
La participación se piensa como un proceso que se desarrolla a lo largo de la política pública, a partir de la adecuación y necesidades específicas de cada uno de los momentos de su ciclo de vida (Vázquez, 2013).
Así, por ejemplo, cuando estamos frente a un análisis sobre migración, algunos aspectos que se pueden analizar son los siguientes:
—En el diseño de la política pública sobre migración, ¿se consideró a los migrantes en la identificación del problema público, en las dimensiones y esferas del problema y en las propuestas de solución?
—En la implementación de la política pública, ¿se escuchó a los migrantes para saber si esa era la mejor forma de llevarla a cabo, o si en su ejecución atendía a las necesidades y particularidades de los migrantes?
—Dentro de los distintos mecanismos de evaluación de diseño, gestión, resultados e impacto de la política pública sobre migrantes, ¿se consideraron mecanismos para escuchar las voces de los migrantes?
El sujeto de derechos no puede ser tal si no es considerado en la formación de su destino. No hay duda que las decisiones políticas vinculantes son parte de la formación de ese destino. Pero esto no nos lleva necesariamente a pasar de la democracia representativa a la directa, sino a pensar en mecanismos de innovación democrática (Vázquez, 2017). Este es el difícil equilibrio que se observa en lo que hasta ahora se ha construido en el EDH.
En la medida en que la democracia representativa se mantiene, tenemos un gobierno que, pese a ser electo, tiene autonomía para tomar decisiones. Más aún, los gobiernos están conformados por cientos, incluso miles de nodos que todos los días tienen distintas interacciones con las personas en diferentes materias. Seguro que inicialmente llegan a nuestra mente figuras como los policías (federales, estatales y municipales), militares, marinos o agentes de migración; pero ¡hay muchos más! Médicos, jueces, secretarias, implementadores de programas sociales, personas en ventanillas, dentistas, notificadores, agentes de hacienda, en fin… ¡miles! Todos y cada uno de ellos representan al Estado, por lo que todos ellos pueden generar violaciones de los derechos humanos. Frente a esto, se requiere la existencia de un sólido sistema de mecanismos de exigibilidad. Esta es la segunda pieza que conforma el empoderamiento: la construcción del sujeto de derechos.
Siguiendo a Ferrajoli (1999, 2006) y a Pisarello (2007), hay distintos mecanismos de exigibilidad, como se observa en la figura 1.3.
Lo más importante de los mecanismos de exigibilidad es que no necesariamente deben ser de justiciabilidad, es decir, no debe llegar todo a los jueces. Por el contrario, lo mejor es que haya mecanismos administrativos que sean lo más simplificados posibles, fáciles y ágiles de realizar. Esto es especialmente relevante considerando que buena parte del flujo migratorio que pasa por México se encuentra en tránsito, por lo que se requieren resoluciones rápidas frente a conflictos o violaciones de derechos. Sin embargo, esto también es válido para aquellos migrantes que piensan hacer de México una residencia más estable. Por ello hay que pensar en los mecanismos de exigibilidad como un sistema integrado por diversos procesos.
El tercer elemento del Enfoque que forma parte del empoderamiento es la cultura o la educación en derechos humanos, dirigida tanto a los servidores públicos como a la población objetivo de la política pública (los migrantes en este caso). Ya dijimos que la historia de los derechos humanos pasó por la transformación del súbdito en ciudadano y la construcción del sujeto de derechos. En este contexto, los procesos de clientelismo, las largas esperas como instrumento de dominación o la conformación de una ciudadanía pasiva son mecanismos contrarios a la lógica del EDH.
Considerando el caso de México, en donde el grueso de los migrantes están en tránsito, es entendible y hasta esperable que no conozcan cuáles son sus derechos ni cuáles deben ser los procedimientos administrativos a los que pueden ser sujetos. La falta de información sobre estos puntos los sitúa en una especial esfera de vulnerabilidad que, por una parte, genera una incertidumbre sobre lo que pueden o no pueden hacer los servidores públicos; por otra, limita las posibilidades de activar los mecanismos de exigibilidad mencionados líneas arriba.
Por ello es necesario, en primer lugar, hacer saber a la persona precisamente que, independientemente de sus condiciones migratorias, socioeconómicas, de etnia, de género o cualquier otra, es un sujeto de derechos. Que los servicios públicos no son un premio, sino una obligación estatal que se desarrolla en el marco de un conjunto de obligaciones inherentes al Derecho Internacional de los Derechos Humanos, además de formar parte del correlato frente a los derechos que todas las personas tenemos. En reflejo, también es necesario hacer saber a los servidores públicos elegidos como agentes estatales que en cada una de sus acciones representan al Estado y que pueden generar responsabilidad internacional en materia de derechos humanos. Aspectos como la redignificación del servicio público están intrínsecamente relacionados en este proceso. Todas estas actividades forman parte de la obligación de promoción de derechos humanos, como veremos en el tercer acápite dedicado a los estándares internacionales de derechos humanos.
Universalidad: el sujeto en su contexto
En la sección anterior vimos que la historia de los derechos humanos viene aparejada a la conversión del súbdito en ciudadano y de la construcción del sujeto de derechos.
