democratizadores no se han activado ni por los cambios políticos ocurridos a nivel nacional, ni por los ocurridos en cada estado. En esta investigación se incursiona en la exploración del conocimiento de lo subnacional tomando en cuenta las dinámicas propias de este nivel de gobierno y no las que provienen de las relaciones con el sistema federal, es decir, se atienden las relaciones horizontales de poder en los estados mexicanos. Se parte del reconocimiento de que los cambios democratizadores a nivel nacional no han impactado por igual a nivel subnacional, y que por lo tanto es útil preguntarse si existen condiciones locales que fortalecen o debilitan el poder de los ejecutivos estatales. Por ello la primera tarea es identificar el grado de influencia de los ejecutivos subnacionales en su contexto político local, lo cual se desarrolla en el siguiente apartado.
Diversidad de gobernadores en condiciones de competencia, 2001-2012
Como se ha mostrado en la sección anterior, hay cambios locales y nacionales que han afectado el papel y desempeño de los gobernadores en México. Para tener una idea más precisa del grado de estos cambios, en este apartado se presenta una primera evidencia de la posición de los gobernadores mexicanos, a partir de un Índice del Poder de los Gobernadores (ipg) conformado con algunas de las preguntas de la “Encuesta a expertos en política estatal en México, 2001-2012”. Antes se resumen los estudios en torno a los poderes ejecutivos subnacionales en su contexto con el fin de ordenar el bagaje conceptual que dará paso a la medición de sus capacidades.
Las formas de describir y entender el poder de los gobernadores son diversas. Por eso la construcción de las referencias teóricas respecto del poder de los gobernadores requiere de observar su posición en el sistema de separación de poderes al lado del legislativo y del judicial. Igual que sucede en el nivel federal, en los estados mexicanos se reproduce un sistema político presidencial que separa el poder en tres ramas de gobierno independientes entre sí que al mismo tiempo se autorregulan para evitar la prevalencia de alguna de ellas (Hamilton et al., 2001).[4] La conceptualización del poder del gobernador parte de la independencia establecida estructuralmente para tomar en cuenta aquellas capacidades por las que el ejecutivo estatal es capaz de hacer valer su voluntad por encima de la de otros actores. Entre estas capacidades se incluyen las administrativas y políticas. Dentro de las primeras se encuentran la gestión y distribución de los recursos, la división de las funciones del gobierno en secretarías a cargo del ejecutivo y la elaboración e implementación de políticas públicas. En cuanto a las capacidades políticas aparece su influencia en el sistema de partidos, en los sistemas electorales y en las decisiones legislativas locales (González, 2014).
Para el registro empírico, lo ideal sería observar directamente el sistema político de cada estado por un largo tiempo para conseguir caracterizar el poder de los gobernadores y sus principales determinantes. Sin embargo, una tarea así resulta titánica y excesiva. La opción para tener 32 observaciones[5] comparables fue el testimonio organizado y estandarizado de expertos en política subnacional por cada estado conjuntado en la Eepemex. Esta encuesta fue realizada por la Flacso México, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt), con la finalidad de recopilar información sobre el funcionamiento de los sistemas políticos subnacionales y sus niveles de democratización.[6] Un conjunto de preguntas se han utilizado para conceptualizar el poder de los gobernadores, mientras que otras tantas se probaron para mostrar algunas explicaciones de los diversos grados del poder de aquellos.
A partir de la información de la Eepemex, se encontró que cuatro preguntas caracterizan a algunas de las competencias administrativas y políticas de los gobernadores. La primera cuestiona la fortaleza de los gobernadores en la definición de políticas públicas: “P3.- Voy a mencionar varios actores políticos del estado. Por favor dígame cuánto poder tuvo cada uno en la determinación de las políticas públicas estatales durante el período evaluado. ¿Mucho, bastante, algo, poco o nada de poder?, b) Gobernador”; la segunda trata sobre la posición del gobernador en el partido del cual proviene, a lo que hemos denominado “liderazgo partidario”: “P22.- Pasando a otro tema, ¿quisiéramos saber cuál de las siguientes frases describe mejor el poder que el gobernador evaluado tuvo sobre su propio partido en el estado durante su mandato?: 5) Era sin dudas el principal líder de su partido, 4) Era el principal líder de su partido, pero había otros dirigentes importantes, 3) Era uno más entre los principales dirigentes del partido, 2) Era un líder partidario menos importante que otros dirigentes partidarios, 1) El gobernador no tenía partido propio”; la tercera y cuarta preguntas tratan sobre la fortaleza del partido político del gobernador: “P3- a) Poder del partido en la definición de política pública, y P24. ¿Qué tan partidista fue el primer gabinete del gobernador evaluado?”.
Con estos indicadores se formó un Índice de Poder del Gobernador (ipg) para cada uno de los 32 casos de gobiernos estatales a partir del método de análisis de componentes principales.[7] La prueba arrojó un resultado positivo y significativo midiendo con tres de los cuatro indicadores expuestos. El resultado es un componente formado que engloba el 62% de la varianza, en primer lugar, por el poder del ejecutivo en la definición de política pública, lo cual aporta 0.553 al componente, mientras que el partidismo del gabinete lo hace en 0.885 y el liderazgo partidario del gobernador en 0.875. El supuesto de Kaiser-Meyer-Olkin se cumple con un valor de 0.567. De esta forma se encontró evidencia de que las capacidades administrativas y políticas presentan comportamientos acordes y nos dan una aproximación de los elementos importantes para observar las fortalezas de los gobernadores.
El comportamiento de los estados es el siguiente: el valor más bajo del índice es el caso de Chiapas con -3.17, y el más alto para Puebla con 1.07, donde el gobernador tiene valores muy altos en los tres indicadores seleccionados. Para el rango 0-1, Chiapas reporta un valor de 0.86 en el poder del partido del gobernador respecto a la definición de política pública, 0.24 en el partidismo del gabinete del gobernador y 0.00 en el grado de liderazgo del gobernador en su partido, debido a que el evaluado en la Eepemex fue Juan Sabines, el cual había sido postulado por el Partido de la Revolución Democrática (prd) aunque pertenecía a las filas estatales del pri.[8]
Como se esperaba, se forman diversas combinaciones de las tres variables utilizadas en el índice, lo que da lugar a diversas variaciones entre los 32 casos. En la mediana se encuentran los estados de Chihuahua y Colima con un poder del gobernador de 0.40 y 0.44, respectivamente; asimismo se observa que el liderazgo del gobernador es más o menos bajo y el partidismo del gabinete y su poder en la definición de política pública mucho más alto. En ambos estados el valor más bajo lo reporta el liderazgo del gobernador en el partido político al que pertenece. Esto significa que la fortaleza del gobernador en el sistema político depende de su relación con el partido local, y que esta es la variable más importante de las tres que componen el índice de poder del ejecutivo. Destaca que el partido político que gobierna en cada estado parece influir en el comportamiento del gobernador, pues los gobernadores más poderosos en esta medición son los del pri (Puebla, Coahuila, Sinaloa, Quintana Roo y Estado de México), mientras que los gobernadores menos fuertes provienen del pan (San Luis Potosí y Tlaxcala) y del prd (Chiapas, Guerrero y Michoacán). Pero, como veremos a continuación, no es solo el partido político del gobernador el que lo hace más fuerte, en esto influye también que dicho partido domine el Congreso, este hecho determina las oportunidades del ejecutivo para influir en el legislativo.
Los datos obtenidos muestran una diversidad de fuerzas de los gobernadores en los estados y que en esa medida no todos son igual de relevantes en los sistemas políticos subnacionales, y que no todos serían igual de “autoritarios”. Esta medición enfocada en las capacidades políticas de los ejecutivos arroja diferencias en cuanto a los papeles de los gobernadores como líderes partidarios y en cuanto a las jugadas políticas que construyen. Se trata de una forma estática de observar las diferencias en las capacidades de acción que, por supuesto, cambiaría conforme se construyen las condiciones coyunturales
