y estados. Estas unidades subnacionales pueden ser, además, descritas como “fuertes en competencia estrictamente electoral, débiles en aspectos más sutiles de la competencia”, en el sentido de que el dominio electoral que caracteriza a algunas de ellas se logra con estrategias como el control de los medios de comunicación más que mediante el fraude electoral tradicional. Debe destacarse que también se observa en las provincias y los estados un rasgo que se ha puesto de relieve en muchas democracias nacionales y regímenes híbridos de la tercera ola: la debilidad del sistema de pesos y contrapesos. En varias unidades subnacionales de ambos países, el poder ejecutivo casi no encuentra limitaciones institucionales por parte de los poderes legislativo y judicial.
No conviene subestimar la importancia del problema analizado en este capítulo. Las provincias y los estados son parte fundamental de nuestros sistemas políticos federales. Los servicios gubernamentales más esenciales para la vida cotidiana de la población —educación, salud, seguridad, administración de justicia— son su mayor responsabilidad. La democratización de nuestros países no será completa hasta que todos sus gobiernos locales puedan ser legítimamente llamados democráticos. Aun si las unidades subnacionales con más rasgos de autoritarismo tienden a ser las demográficamente pequeñas, no se debe olvidar que están fuertemente sobrerrepresentadas en el poder legislativo. Tal sobrerrepresentación parece haberse extendido al ejecutivo en Argentina, ya que contra toda expectativa previa, cuatro de los siete presidentes que gobernaron el país (por más de un día) desde 1983 (Menem, Rodríguez Saá, Kirchner y Fernández de Kirchner), provienen de tres de las provincias menos pobladas y menos democráticas. En otras palabras, los enclaves subnacionales híbridos, incluso si son pequeños, parecen ejercer una desproporcionada influencia en la política nacional que, creo, debería preocuparnos.
2. Poder político subnacional: fortalezas de los gobernadores en México, 2001-2012
Paola C. Gutiérrez Cuéllar[*]
En los últimos años la dinámica política mexicana ha presenciado el reposicionamiento de los gobernadores en las esferas nacional y local.[1] Los altos niveles de endeudamiento en los estados, la corrupción administrativa de altos mandos y el enriquecimiento ilícito de los ejecutivos estatales han llamado la atención pública y académica sobre el poder, facultades e influencias de estos actores subnacionales. Poco se cuestiona sobre la razón de que estas figuras políticas sean tan poderosas, pues se da por sentado que son tan fuertes como lo es el presidente para el territorio nacional.
Diversos procesos de democratización y descentralización han contribuido a que las capacidades de los actores locales se hayan modificado. Una primera modificación importante que devino de las relaciones entre federación y estados, se encuentra en la relación entre el presidente de la república y los gobernadores. Cuando la democratización aumentó la pluralidad política y el presidente perdió la fuerza de sus poderesmetaconstitucionales,[2] los gobernadores dejaron de ser sus intermediarios para dedicarse a gobernar conforme a sus preferencias (Hernández, 2008). A este enorme cambio hay que añadir otro de igual relevancia, que los ejecutivos subnacionales comenzaron a gozar de las concesiones derivadas de la descentralización, lo que les permitió tomar decisiones, ejercer recursos e implementar programas que nunca antes habían hecho sin la disposición o aprobación del gobierno federal.
El ámbito político subnacional ha sido objeto de múltiples análisis, sobre todo a partir de los cambios en el partido de gobierno en estados y municipios, y de que las legislaturas locales comenzaron a pluralizarse. Al respecto se ha estudiado el grado de democratización tomando como base dimensiones como la participación ciudadana, las condiciones electorales y el tipo de partidos políticos (Hernández, 2000). Otros estudios se han centrado en la transición y el cambio político en algunos estados (Espinoza, 1998, 2001; Mizhari, 1996; Rivera, 2007; Gómez, 2007); algunos más han explorado los cambios en la administración y política pública en los gobiernos a nivel municipal (Cabrero, 1995, 2003; Ziccardi, 2003). Un grupo de investigadores ha puesto interés sobre el desarrollo de la rendición de cuentas y los procesos de transparencia en el nivel subnacional (Ríos y Cejudo, 2009; Pineda y Rodríguez, 2007), así como en el desempeño y características de algunos organismos autónomos estatales (Monsiváis, 2009; Monsiváis y Brena, 2011; Ackerman, 2007). También se han analizado los procesos de competencia política y las diferencias entre los partidos políticos en los estados (Méndez, 2003), los cambios en los poderes Legislativos ligados al gobierno dividido y la alternancia política (Beer, 2003; López, 2007; López, 2002; Espinoza, 2001), y en los poderes ejecutivos subnacionales (Hernández, 2008, 2003; Loza, 2011). Aunque sobre los poderes judiciales estatales todavía se conoce poco, también ha aumentado el interés por investigar el alcance y desempeño de la impartición de la justicia local (Beer, 2006; Astudillo, 2008).
Partiendo de estos cambios, el presente capítulo tiene como finalidad mostrar qué tan fuertes son los gobernadores mexicanos dentro de sus estados y esbozar de qué dependen esas fortalezas. Analizando el comportamiento de los actores subnacionales en el último sexenio de gobierno en cada estado, se evalúan las capacidades constitucionales y políticas de los gobernadores para dar cuenta de las principales herramientas que utilizan para hacer valer su voluntad en el sistema político local. Esta investigación se ha guiado con una pregunta: ¿Qué características locales explican las diferencias de poder de los gobernadores en México?
La evidencia muestra en primer lugar que no todos los gobernadores son tan poderosos, y en segundo, que el aumento en la competencia política es la principal variable que afecta el poder de los gobernadores, por lo que entre más partidos políticos participen en el poder legislativo, menor fuerza tendrán aquellos.
El capítulo se divide en cuatro secciones. En la primera se ofrece un panorama de la posición de los actores políticos subnacionales en México y América Latina; en la segunda se presenta evidencia empírica sobre las diferencias que existen en el poder de los gobernadores; enseguida se exponen algunos elementos sobre los que descansan las fortalezas de los ejecutivos estatales y en los que se encuentra la explicación de las diferencias entre los estados, según dos modelos de regresión probados. La sección final contiene algunas reflexiones conclusivas.
Procesos y actores políticos subnacionales
En la literatura sobre los poderes políticos subnacionales ha prevalecido la visión de observar sus fortalezas evaluando sus relaciones con el sistema nacional o federal, es decir, por medio de las relaciones tejidas en un nivel vertical. Dichos análisis giran en torno a cómo han sido las relaciones entre niveles de gobierno antes y después de la instauración de sistemas políticos procedimentalmente democráticos como parte de la tercera ola democratizadora. Durante el periodo en el que América Latina vivía en su mayor parte bajo sistemas políticos autoritarios, el papel de los gobiernos subnacionales consistía en sostener el poder del ejecutivo nacional obedeciendo directrices generales y manteniendo el orden regional, para disponer de un margen de maniobra en sus territorios. Gibson (2006) señala que el cambio de régimen de gobierno a uno más democrático no ha presentado el mismo significado en todos los niveles de gobierno, pues al interior de las unidades nacionales y subnacionales hay más jerarquías del gobierno que pueden no ser democráticas. Por tanto, hay sistemas nacionalmente democráticos, pero con sistemas subnacionales autoritarios.
En el caso de México, hasta antes de que se debilitara el presidencialismo,[3] los gobernadores tenían el cometido de asegurar el orden público de sus territorios y evitar levantamientos locales que arriesgaran la construcción del nuevo Estado. Al mismo tiempo, mantenían un margen de autonomía al interior de sus estados siempre que cumplieran con los lineamientos generales de la federación. De manera que no se trataba de actores totalmente subordinados al presidente de la república, sino que actuaban como intermediarios entre los niveles de gobierno federal y local (Hernández, 2003).
Ocurrida
