resumen, en un proceso de adaptación (rerregulación) para acoplarse a nuevas circunstancias, el Estado-nación pierde su monopolio del poder, dejando de ser la única fuente de gobierno, mientras que niveles subnacionales o supranacionales ocupan los espacios de poder cedidos. El mismo término gobernanza destaca las modalidades en las que el poder de gobernar está ahora disperso entre múltiples actores (incluidos actores privados) y niveles de gobierno. En este proceso, los mecanismos de gobierno están desplazándose de aquellos formales a informales; en su forma, desde jerarquías hasta redes; desde contratos obligatorios hacia acuerdos voluntarios (Oels, 2005: 188). Sin embargo, las modalidades de gobierno basadas en el Estado no siempre son sustituidas por otras formas de gobernanza, sino complementadas. Lo preocupante es que en este proceso de redistribución de poderes, la gobernanza neoliberal establece escalas asimétricas: a las instituciones y actores locales se les otorga responsabilidades sin poder, mientras los actores e instituciones internacionales ganan poder sin asumir responsabilidades (Peck y Tickell, 2002: 386).
El proyecto neoliberal en el Ecuador
En el Ecuador, al igual que en muchos países, el neoliberalismo no ha sido sometido a un análisis de la especificidad contextual y su articulación a diferentes escalas; o a un análisis de la hibridización del neoliberalismo con otros proyectos políticos (el «socialismo del siglo xxi», por ejemplo) y con otras relaciones sociales (ambiente, etnicidad, género). En lugar de abordar el neoliberalismo como un proyecto de política económica hegemónica y una ideología unitaria, Peck y Tickel (2002: 383) argumentan que el análisis debe enfocarse en la (re)constitución del proceso de neoliberalización y las modalidades variables bajo las cuales diferentes neoliberalismos locales son inmersos en redes más amplias y estructuras globales de neoliberalismo. Como se anotaba anteriormente, el fenómeno neoliberal se produce en realidades concretas, situadas y datadas y, por lo tanto, no se puede abordar el neoliberalismo como un conjunto de principios aplicados de manera homogénea en las sociedades. Esta fuera de los objetivos del presente trabajo entrar en un debate sobre estos temas; esta es una tarea pendiente para la academia. De todas maneras, en esta sección creemos oportuno enfatizar en la vigencia y continuidad del proyecto neoliberal en el Ecuador[18]. Este ejercicio es importante porque tanto en círculos intelectuales y políticos persiste la idea del proyecto neoliberal en el Ecuador como una etapa superada, aunque su balance es todavía una tarea pendiente.
Por una década, el discurso gubernamental de la administración anterior, con un eco cuestionable en círculos intelectuales, giró en torno al mensaje de superación del proyecto neoliberal. Aún en la actualidad el discurso habla del posneoliberalismo como una etapa de superación de los postulados y prácticas neoliberales en las políticas públicas. Si esto fuera cierto, trabajos de investigación como el presente no tendrían sentido. Pero, la realidad demuestra todo lo contrario. «El ampliamente proclamado fin del neoliberalismo se parece más y más a la continuidad de su agenda con otros medios» sostiene N. Castree (2010) o, como señalan Acosta y Brand (2018: 19), asistimos a una suerte de «neoliberalismo transgénico». Nos hacemos eco de las palabras de Castree cuando afirma:
Yo dudo que el término neoliberalismo vaya a desaparecer del vocabulario de las ciencias sociales o del activismo político en un futuro venidero. Si esto sucede, nosotros probablemente estemos empleando nuevos términos para capturar sus significados y describir muchos de sus objetos del mundo real (p. 7).
En la coyuntura de 1993, la agenda neoliberal se convierte en el Ecuador en el pivote del proyecto de una reforma económica e institucional del Estado a través de la promulgación de la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestaciones de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada. Como señala Andrade (2009: 23) «la ley buscaba generar un nuevo modelo económico que fuese “estable y duradero”, poniendo fin a la era de ajustes erráticos que le había precedido». La propuesta consistía básicamente en el arranque de un proceso de cambios institucionales, concesiones de servicios públicos a la empresa privada y privatizaciones de bienes y servicios estatales. Bajo este objetivo, la reforma estructural neoliberal en el Ecuador estuvo enfocada inicialmente alrededor de cinco ejes: la privatización, la desregulación, la apertura a la inversión extranjera, la flexibilización y la descentralización del Estado. «Es la noción de “modernización” del Estado el dispositivo ideológico político que el Banco Mundial y las elites más ilustradas y ortodoxas del neoliberalismo, van a utilizar para presionar por la radicalización del ajuste y su transformación en reforma estructural» (Dávalos, 2011: 135). En este contexto, la ley establecía los principios y normas para regular: a) la racionalización y eficiencia administrativa; b) la descentralización, la desconcentración y la simplificación; c) la prestación de servicios públicos, las actividades económicas y la exploración y explotación de los recursos naturales no renovables de propiedad del Estado, por parte de empresas mixtas o privadas; y d) la enajenación de la participación de las instituciones del Estado en las empresas estatales.
En otras palabras, la reforma emprendida sentaba las bases para un cambio radical de las relaciones entre el Estado, la economía y la sociedad; transformación en la que este cedía su papel de actor empresarial en la economía para asumir funciones mínimas de regulación (Andrade, 2009). Las nuevas relaciones que se pretendían establecer eran «entre un sector público “racionalizado”, con una estructura administrativa relativamente pequeña, más cercana a los actores económicos locales, y un sector privado –por definición racional y eficiente– en expansión» (p. 24). En resumen, hacia inicios de la década de los noventa, el país contaba con todos los ingredientes y dimensiones para emprender y articular la agenda del neoliberalismo: reducción y contracción de las instituciones estatales, privatización de los bienes y servicios públicos y desregulación de áreas sometidas a control estatal.
Nos recuerda acertadamente Dávalos (2011) que en el Ecuador el proceso neoliberal quedó truncado y no hubo un proceso de privatización de empresas públicas del mismo alcance y profundidad de otros países de la región. Esto por dos razones. La primera, básicamente porque las elites no habían definido un estatuto de hegemonías a su interior y al disputar la privatización de las empresas y recursos nacionales terminaron bloqueándose entre ellas, de ahí que la privatización –desmonopolización– asumiría una forma más sinuosa que la venta directa de activos estatales a determinados grupos de empresarios nacionales o extranjeros (2011: 138). Los principales grupos económicos concentraron sus estrategias en capitalizar las rentas creadas por las incipientes reformas (Andrade, 2009: 80-82). La segunda razón para el debilitamiento del proyecto neoliberal tuvo que ver con las resistencias sociales que provocó el proyecto y que obligó a cambiar las estrategias, las metodologías y los ritmos de aplicación de la reforma estructural. Dos dinámicas de resistencia y de lucha de clases se manifiestan en esa coyuntura: una concentrada en los temas de ajuste fiscal y que reclamaba por las condiciones de vida que se habían deteriorado como consecuencia de las medidas económicas adoptadas por el gobierno. La otra, centrada en temas de desarrollo agrario, especialmente en los intentos de privatizar el agua y las tierras comunales (Dávalos, 2011: 141).
Así, el desarrollo de una primera fase del neoliberalismo en el Ecuador puede ser visto como el resultado del fenómeno denominado por Polanyi el doble movimiento (2001 [1944]: 79): por un lado el intento de extensión de la organización del mercado respecto a las mercancías genuinas (privatización de bienes y servicios estatales) acompañada de un contramovimiento de resistencia social respecto a políticas que atañen a las mercancías ficticias (flexibilización laboral; privatización del agua, tierras y recursos naturales; y liberalización financiera). En ese contexto se cierra de manera temprana la intensidad de la reforma estructural, en los términos originalmente planteados que, sin embargo, en apenas dos años había logrado avances realmente importantes. A partir de 1996 la crisis económica e institucional empieza a agudizarse y no termina sino después de una década. De todas maneras, durante esta década se consolidan y profundizan los procesos de reformas sectoriales que fragmentarán y desmantelarán al Estado y a la sociedad. En esa coyuntura se produce la crisis financiera, la pérdida de la soberanía monetaria y la continuidad, disfrazada o atenuada, del modelo neoliberal con las leyes de Transformación Económica
