que descabezar a los capos era la manera correcta. Yo siempre dije que no, que la estrategia era el gatekeeper approach. Y el tiempo me dio la razón. Si uno controla a los que controlan la operación del territorio, de las armas, etcétera, hace que la curva de reemplazamiento de esos cuadros sea mucho más elevada que reemplazar al capo. Le doran la píldora y le venden esa estrategia. Si tu descabezas [al cártel], ese vacío se va a llenar. Era mejor el gatekeeper approach”.
David Shirk coincide: “Todo esto [que sucedió con Calderón] mostró las limitaciones de la kingpin strategy”. Y Tracy Wilkinson, corresponsal de Los Angeles Times, reitera que la estrategia de descabezamiento fue un problema: “había una atomización de grupos, pero esos pequeños grupos eran muy violentos… y eliminabas a uno… y se diversificaban, salían mil cucarachas. Pero satisfacía la estrategia estadunidense”. Sin embargo, para ser justos, Wilkinson dice que la administración calderonista “estaba interesada en perseguir kingpins, pero también en construir instituciones”.
El problema es que se puede cuestionar qué tan efectivos fueron en esto, fundamentalmente cuando la guerra ya los rebasaba. Era muy difícil pelear una guerra con una mano y construir instituciones con la otra. Y esto lleva a un importante cuestionamiento: ¿qué tanto fue diseñada la estrategia de Calderón con base en los intereses propios de México y qué tanto fue diseñada con base en los instrumentos preferidos de las agencias gubernamentales de Estados Unidos, independientemente de los costos que iba a pagar el país en aumento de la violencia y violaciones a los derechos humanos? Pero si Calderón ya estaba convencido de que el descabezamiento era lo correcto, la estrategia estaba ya comprometida con esa ruta.
El segundo punto importante, y que sí influyó de manera sustancial en la guerra contra el crimen organizado, y Calderón bien lo hizo notar muchas veces, fue que el suministro de armas de Estados Unidos cambió radicalmente a partir de 2004. Ese año la prohibición sobre las armas de asalto en Estados Unidos —una ley aprobada en 1994— expiró y comenzaron a fluir armas muy potentes hacia México. El exembajador Sarukhán lo dice: “El argumento de Calderón no es que hay más armas, no es que hay un brinco en los homicidios por el tema de las armas. El argumento es que hay una coincidencia en que hay un fin a las armas de asalto en Estados Unidos en 2004 y que aquellas armas comienzan a cruzar la frontera. La correlación que hacemos es la expiración de esa ley en Estados Unidos y el tipo de armas que comienzan a cruzar y se empiezan a decomisar en México. Ése es el tema, más que ningún otro, que dispara las alarmas en el equipo de transición”. Esto le da poder a las organizaciones criminales y exacerba la percepción de una crisis nacional.
Es claro que la política migratoria en Estados Unidos cambió radicalmente desde los ataques del 11 de septiembre de 2001. A partir de la constitución del Departamento de Seguridad Nacional (dhs, por sus siglas en inglés), hubo una agencia dedicada completamente a la deportación masiva de migrantes, llamada ice (Immigration and Customs Enforcement). Esta agencia de gobierno deporta muchos más inmigrantes indocumentados, varios de ellos con antecedentes penales. “Muchos de estos migrantes comienzan a asentarse a lo largo de la frontera, en Tijuana, en Ciudad Juárez, en Reynosa y en Matamoros” (Hope). Es muy obvia su presencia, y el crimen organizado comienza a ver en ellos una fuente de elementos para sus células. Así pues, la delincuencia organizada se alimenta no sólo de una presión ideológica y programática originada en Estados Unidos, sino también de las armas y los migrantes deportados. Esto constituye una olla de presión, a fuego lento, que termina preocupando a la administración de Calderón, según Hope.
En un mundo ideal, de libro de texto, la política pública goza de una neutralidad impresionante: se detecta un problema, se define, se consideran las distintas opciones y sus ventajas y desventajas, y se escoge una solución que optimiza los beneficios y minimiza los daños. En la implementación se evalúa la política y se hacen ajustes pertinentes. Al final del túnel, el problema queda de alguna manera resuelto. A lo largo de decenas de entrevistas, los autores de este libro nos dimos cuenta de que el mundo real es mucho más turbio, más confuso, más lioso. Dentro de una administración pública hay percepciones encontradas de un mismo problema; hay ideologías que tiran para uno y otro lado; hay intereses que favorecen ciertas soluciones sobre otras; hay preferencias de respuestas que encierran el uso de uno u otro instrumento, lo cual a su vez redefine el problema, y hay eventos que rebasan a los personajes y los obligan a responder sobre la marcha. En este sentido, el modelo que más representa lo que sucedió durante la época calderonista en México no es el modelo racional de política pública (Allison y Zelikow, 1999), sino el modelo propuesto por Charles Lindblom: la ciencia de salir del paso (Lindblom, 1959). Al final de este ejercicio, y esto quedará claro en los siguientes capítulos, la administración de Calderón se empantanó entre todos estos elementos y entre tumbos sobre la política de seguridad se perdió una excelente oportunidad de construir las instituciones que el país aún requiere.
*1 Joaquín Villalobos, exlíder guerrillero y político salvadoreño, es actualmente un experto internacional en temas de seguridad y solución de conflictos.
*2 Jorge Carpizo McGregor, “Palabras del doctor Jorge Carpizo en la presentación del documento ‘Elementos para la construcción de una política de Estado para la seguridad y la justicia en democracia’, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, vol. xlv, núm. 133, enero-abril de 2012, pp. 419-427. Ver http://www.scielo.org.mx/pdf/bmdc/v45n133/v45n133al7.pdf
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