internacional de capitales. Durante 2016 y 2017, el gobierno argentino aprovechó un contexto internacional ciertamente favorable para la colocación de deuda a tasas relativamente bajas en términos históricos. Sin embargo, como suele ocurrir, subestimó los riesgos derivados de un cambio en las condiciones favorables, en tanto no se tomaron las medidas ni los recaudos necesarios para reducir el impacto de eventuales shocks externos al tiempo que tampoco se avanzó de manera decidida en la corrección de los desequilibrios domésticos (6).
Hacia finales de 2017, existía suficiente evidencia que indicaba que el contexto favorable no duraría eternamente. Los riesgos globales estaban latentes, y la política de normalización monetaria de la FED y las tensiones geopolíticas presagiaban un clima internacional más complejo y restrictivo. La mayor rigidez en las relaciones entre EE. UU. y China aumentó la aversión al riesgo y empujó a los inversores hacia una mayor selectividad en 2018. Este nuevo escenario encontró a la Argentina desarmada, la confianza se disipó y los desequilibrios internos ya no eran tolerados del mismo modo por los actores del mercado. Una vez más, el país volvió a sufrir –ahora de manera casi aislada entre los mercados emergentes (junto con Turquía)– un fuerte episodio de reversión del flujo de capitales.
La nueva crisis económica y financiera que atraviesa el mundo como consecuencia de desequilibrios previos, agudizados por la pandemia del COVID-19, abre nuevamente un sinfín de interrogantes sobre hacia dónde se dirigen las relaciones económicas internacionales y el proceso de globalización. La historia, en esta oportunidad, aún está por escribirse. Comprender la dinámica internacional será clave para definir un modelo de inserción asertivo. Esto aplica más allá del caso argentino e incluso más allá de los actores estatales.
Los acontecimientos con impacto sistémico
Cuando un evento o acontecimiento afecta los intereses, comportamientos y expectativas de todos y cada uno de los actores que cohabitan en el escenario internacional –Estados, empresas, organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, entre otros– podemos argumentar sin temor a equivocarnos que estamos en presencia de un acontecimiento con impacto sistémico en las relaciones internacionales. En el siglo XX podemos identificar ejemplos como la Primera Guerra Mundial, el crack financiero de 1929, la Segunda Guerra Mundial, el shock petrolero de 1973 y la caída del Muro de Berlín.
Cada uno de estos episodios alteró el funcionamiento y la dinámica del orden internacional. Como bien señala Henry Kissinger (7), todo orden está basado en dos componentes centrales: un conjunto de reglas comúnmente aceptadas que definen los límites de acción permisible y un equilibrio de poder que lleva a cabo la restricción cuando las reglas se rompen. En otras palabras, todo orden internacional se sustenta sobre una naturaleza de acuerdos (legitimidad) y una particular distribución del poder.
Los acontecimientos sistémicos justamente impactan de lleno en el poder y la legitimidad del orden. Esta afirmación no implica sostener que se trate necesariamente de puntos de inflexión o que marquen un parteaguas hacia un mundo totalmente distinto, sino que interpelan al orden vigente en aspectos fundantes y basales. Si se observan los eventos citados con una perspectiva histórica se podrá percibir que todos ellos generaron impactos en las dos dimensiones referidas. La magnitud de los ajustes y cambios en la actual crisis dependerá de la gestión que puedan lograr los diferentes actores.
La Gran Guerra (1914-1918) y la posterior humillación a Alemania fueron el germen del nacimiento del nazismo. La Gran Depresión del 29 condujo a la crisis del liberalismo –político y económico–. La Segunda Guerra Mundial configuró un escenario de bipolaridad y dio origen a la denominada Guerra Fría entre los EE. UU. y la Unión Soviética. La crisis petrolera de los años setenta mostró la sensibilidad de la potencia hegemónica, trastocó el mapa energético mundial e inauguró una prolongada recesión global. Por último, la implosión de la Unión Soviética no solo modificó el mapa europeo sino que además –y sobre todo– implicó la emergencia de un momento de excepcionalidad histórico en relación a la abrumadora asimetría de poder vigente entre la ahora única superpotencia del sistema –EE. UU.– y el resto (momento unipolar).
Ahora bien, aunque para un observador desprevenido pueda parecer que los acontecimientos con impacto sistémico siempre generaron cambios abruptos y bien marcados, lo cierto es que en realidad fueron más bien grandes dinamizadores de tendencias ya existentes y en curso. Por ejemplo, luego de la Primera Guerra Mundial, y de la famosa gripe española que produjo casi el doble de fallecidos que el conflicto, las tendencias observables fueron la profundización de un malestar social creciente, una marcada inclinación hacia el militarismo entre las grandes potencias europeas y el auge de las ideologías antiliberales (8).
El debate sobre el impacto de la pandemia del COVID-19 sobre las tendencias y desequilibrios preexistentes en el contexto internacional actual será abordado en el siguiente capítulo. Antes de meternos de lleno en dicho análisis, es menester señalar que la pandemia del coronavirus representa el tercer acontecimiento con impacto sistémico en lo poco que llevamos recorrido del siglo XXI. Los otros dos eventos que completan la lista fueron los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en EE. UU. y la crisis financiera internacional iniciada formalmente con la quiebra del banco Lehman Brothers, declarada el 15 de septiembre de 2008, claro que sus efectos resultaron mucho más prolongados y se extendieron además a lo largo y a lo ancho de todo el globo.
Las nuevas amenazas
Los episodios señalados tienen al menos dos elementos en común. El primero de ellos, similar a casi todos los acontecimientos con impacto sistémico, es que golpearon fuertemente a la potencia hegemónica. Resulta poco probable la ocurrencia de una crisis sistémica sin algún tipo de afectación del poder global. En este sentido, es interesante analizar el caso de la denominada Primavera Árabe, un episodio ciertamente disruptivo para las relaciones internacionales, pero que no alcanzó per se a tener un impacto sistémico. Más aún, el origen de aquellas revueltas sociales bien puede encontrarse en la alteración del tablero geopolítico provocado en la región de Medio Oriente como consecuencia del intervencionismo estadounidense luego de los atentados de 2001. Observando la historia reciente, la Primavera Árabe parece ser más bien un subproducto indirecto de las respuestas del hegemón a un acontecimiento anterior con impacto sistémico, que sacudió su estructura y alteró su agenda de políticas.
El segundo elemento en común es en cambio una característica algo más novedosa, propia de la política internacional que siguió al final de la Guerra Fría. Los tres eventos fueron el resultado de la irrupción de las llamadas amenazas asimétricas (9). Los ataques a la estabilidad del orden en ninguno de los tres casos provinieron de un Estado con voluntad revisionista. No hubo ningún Pearl Harbor ni tampoco un síndrome de Vietnam. El terrorismo internacional, el sistema financiero y un agente patógeno –altamente contagioso y con significativos índices de mortalidad– sacudieron en diferentes momentos a la principal potencia mundial y pusieron patas arriba al resto de los actores del sistema. Las amenazas parecen haber cambiado y resulta difícil vincularlas directamente con estructuras estatales, todo lo cual redunda en mayor incertidumbre y complejidad.
A la hora de describir la agenda y la distribución del poder en la política internacional actual, el académico norteamericano Joseph Nye recurre a una analogía tremendamente gráfica y sugiere pensar en un ajedrez tridimensional, en el cual es posible jugar tanto horizontal como verticalmente, con un tablero militar, otro económico y, por último, un tablero transnacional. Es justamente en el tablero transnacional donde el poder se vuelve difuso, la agenda se torna difícil de aprehender para cualquier actor y los Estados tienen poco o casi nulo control sobre las dinámicas que se generan. En este tablero se incluyen aquellas amenazas que trascienden la lógica estatal tradicional, tales como el crimen organizado, el terrorismo, las amenazas a la seguridad cibernética, entre otras, al tiempo que se agregan nuevas como el cambio climático y las pandemias (10).
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