Fuente: elaboración propia a partir de CAEL, 2018; Cinep-ppp/Cerac, 2018, 2019; Instituto Kroc, 2017, 2019; Pares, 2018a, 2018b.
Informes sobre el estado efectivo de la implementación del Acuerdo Final en Colombia (Instituto Kroc)
La metodología de evaluación contenida en los informes del Instituto Kroc cumple parcialmente con el tipo de evaluación de la tercera generación, en la que se establecen estándares objetivos de juicio, basados en experiencias previas del instituto en el monitoreo de procesos de paz. Adicionalmente, parte de una contextualización que radica en abordar el Acuerdo Final como documento clave para identificar los objetivos, temas y disposiciones de las políticas. A partir de esto, se construyen los instrumentos técnicos para la recolección, medición y comparación de la información que, en este caso, están basados en la “Matriz del Acuerdo de Paz colombiano”3. El propósito de esta metodología de trabajo es describir y monitorear las acciones implementadas en tiempo real, identificar avances y dificultades y emitir valoraciones o análisis independientes y autónomos, con respecto a las partes: Gobierno colombiano y las Farc-EP.
Los informes están orientados a describir las acciones implementadas hasta el momento, para lo cual se utiliza la matriz mencionada, donde se organizan las disposiciones (compromisos concretos), contenidas en el Acuerdo Final. A partir de esto, se monitorean, rastrean y organizan los datos, para analizar la efectividad de la implementación (disposición por disposición). Esto ha conllevado a medir niveles de avance en la implementación, bajo lógicas de ejecución, pero no de logro, impacto ni pertinencia, especialmente, en la dimensión territorial que implica la implementación o no de la política.
En el segundo informe, publicado en 2017, el instituto aclara que la metodología de trabajo está enfocada, primero, en medir en tiempo real el avance efectivo de la implementación de los compromisos consignados en el Acuerdo Final y, segundo, “identificar patrones emergentes, avances, dificultades, retos y brechas” (Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz, 2017, p. 7). En ese sentido, con el informe, no se busca medir el impacto de la implementación, entre otras cosas, porque según este instituto, “los impactos, los resultados y las transformaciones solo pueden medirse posteriormente, en retrospectiva, una vez las medidas implementadas han mostrado efectos” (Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz, 2017, p. 7).
Así pues, el análisis realizado por el Instituto Kroc es principalmente cuantitativo, toda vez que busca medir los avances de la implementación efectiva de los compromisos adquiridos con el Acuerdo Final. Sin embargo, para su análisis, el instituto decidió otorgar el mismo peso relativo a cada una de las disposiciones acordadas, por lo que no cuenta con criterios de ponderación entre estas. En términos de relevancia estructural, esto condujo a igualar todas las disposiciones, por lo que compromisos como “Entregar tres millones de hectáreas a través del Fondo de Tierras” e “Instalar y poner en funcionamiento una instancia de alto nivel para la formulación de lineamientos generales de uso de la tierra” tienen la misma valoración a la hora de proyectar los avances de la implementación. En esa medida, si, por ejemplo, estos dos compromisos fueran hipotéticamente las únicas disposiciones a monitorear y a la fecha se hubiera cumplido la segunda, el porcentaje de avance de la implementación sería de 50%.
Es claro que esa decisión desconoce elementos cualitativos y de orden estructural que tienen los compromisos consignados en el Acuerdo Final, de acuerdo con el objetivo de la política (en este caso la RRI). Este tipo de medición implica mostrar porcentajes de avance por cumplimiento de metas, de modo que se deja de lado un análisis reflexivo que permita evaluar la pertinencia, calidad y satisfacción de las acciones que se adelantan, especialmente, las de implementación territorial.
Informes de verificación de la implementación del Acuerdo Final para los verificadores internacionales Felipe González y José Mujica
El informe del Cinep y el Cerac (Informe A.F. 6.3.2), enmarcado en el componente internacional de acompañamiento, tiene el objetivo de recolectar, analizar y preparar información veraz, necesaria para los pronunciamientos públicos de Uruguay y España, países acompañantes. Para ello, hace recomendaciones de mejoramiento y plantea retos de corto, mediano y largo plazo, para la adecuada implementación de lo acordado. Sin embargo, es un informe relacionado estrechamente con los realizados por el Instituto Kroc. Lo anterior se debe a que, aunque se apoya en el Componente de Acompañamiento Internacional, los representantes del Gobierno nacional, representantes del Partido Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (Farc) y organizaciones sociales, la información es principalmente la que provee el instituto. Adicionalmente, el análisis se organiza de acuerdo con las mismas disposiciones, temas y subtemas de la matriz de aquel instituto (Cinep-PPP/Cerac, 2018, p. 267).
Al igual que los informes del Instituto Kroc, el enfoque de la evaluación del Cinep y el Cerac tiene elementos del enfoque de evaluación de la tercera generación, en el cual se parte de un examen de las fuentes de información fidedignas y se tiene en consideración el contexto donde se desarrolla la implementación de la política. Además, cuenta con elementos de la segunda generación, si se tiene en cuenta que la lógica de la evaluación es identificar avances y limitaciones, es decir, medir y valorar objetivamente con base en los compromisos del Acuerdo Final, sin cuestionarlos ni problematizarlos.
No obstante, a diferencia del informe del Instituto Kroc, el del Cinep y el Cerac verifica los grados de avance de la implementación, a través de una categorización de priorización a partir de criterios de importancia para la construcción de paz de cada compromiso o disposición en el Acuerdo Final, así también su relevancia coyuntural. De acuerdo con lo consignado en los informes, lo anterior permite identificar situaciones controversiales con la potencialidad de convertirse en grandes obstáculos en la construcción de paz. Esta identificación de controversias se basa en un “análisis de diferencias en la apreciación entre las partes frente al cumplimiento, el grado de cumplimiento y la secuencia de implementación” (Cinep/PPP-Cerac, 2018, p. 267). Este nuevo elemento en la evaluación puede ser considerado una nueva lógica en este tipo de informes, donde se incluye también un elemento de la cuarta generación: una evaluación hermenéutica-dialéctica.
Reconocer la existencia de diferentes actores y, por ende, distintas visiones del problema y de cómo está siendo abordado, permite hablar de pluralismo de valores, por lo que el evaluador pasa a ser un orquestador de procesos de negociación entre visiones, con el propósito de aportar en el mejoramiento de la implementación o, en este caso, solucionar situaciones controversiales que pudieran significar amenaza para la construcción de paz. No obstante, el enfoque de los informes de Cinep y el Cerac se centra principalmente en atender las controversias surgidas entre las partes: Gobierno colombiano y Farc-EP.
Informe técnico de acompañamiento a la implementación del Acuerdo Final del Centro de Investigaciones y Altos Estudios Legislativos (Cael) y OEI
Al igual que la metodología del Instituto Kroc, el informe del Cael del Senado y la OEI comienza identificando las disposiciones-compromisos del Acuerdo Final, punto por punto. Sin embargo, a diferencia del Instituto Kroc, se incluyeron criterios de cumplimiento, usados en la ponderación. En otras palabras, el seguimiento a la implementación, avance y cumplimiento por indicadores incluye características cualitativas en las acciones de cumplimiento: indicadores de criterio. En ese sentido, la evaluación se hizo por medio de dos tipos de indicador: indicadores de resultado (cumplimiento de metas) e indicadores de criterio (cumplimiento de criterios). Para ello, la metodología empleada contempla sistemas de ponderación de criterios y metas anualizadas por indicadores. También se incluyó una ponderación general de la implementación del Acuerdo Final, donde todos los criterios, metas y puntos consignados en el documento final de las negociaciones de La Habana tuvieron el mismo peso (Cael, 2018, p. 47).
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