lugar, se da a conocer lo encontrado en términos conceptuales y en aspectos generales del Acuerdo Final y el PMI. En segundo lugar, se presentan los resultados específicos de las evaluaciones de los informes institucionales publicados.
Resultados en términos conceptuales y en aspectos generales del Acuerdo
En el Punto 1 del Acuerdo Final, aparecen tres conceptos interrelacionados: seguimiento, verificación y evaluación. De los tres, la palabra que menos se repite es verificación, concepto asociado a la garantía de la implementación y cumplimiento de lo acordado, estrechamente ligado a los mecanismos generales de verificación y seguimiento abordados en el Punto 6 de las negociaciones. La segunda palabra menos frecuente es evaluación, pero debe hacerse en los niveles local, regional y nacional. Este concepto se relaciona con la implementación y cumplimiento de lo acordado, a partir de la regulación y supervisión de la calidad de los servicios y la oportunidad de la atención de los programas. Finalmente, la palabra más frecuente es seguimiento, término asociado con la garantía del cumplimiento de metas de los diferentes planes y programas del Acuerdo Final. También es considerado uno de los mecanismos de participación de carácter veedor de las comunidades en estos planes y programas. Cabe aclarar que las palabras seguimiento y evaluación, si bien son abordadas como conceptos distintos en apariencia, son utilizadas constantemente y de manera conjunta a lo largo del documento: “seguimiento y evaluación”.
Dentro de los considerandos del Punto 1 del Acuerdo Final, también se establece que, para lograr una planeación e implementación, efectiva y transparente, y el seguimiento de los diferentes planes y programas asociados al Acuerdo Final, el principio debe ser la participación efectiva (activa) de las comunidades, involucradas directa o indirectamente. Dicha participación, además, debe hacerse en conjunto con las autoridades de los distintos entes territoriales, por lo cual se deduce que es conveniente entablar canales efectivos de comunicación entre las comunidades y las autoridades locales, regionales y nacionales. De esta manera, es posible garantizar procesos de seguimiento y evaluación permanentes sobre el cumplimiento de las metas y sobre la calidad y la oportunidad de la atención en los territorios.
No obstante, conviene aclarar que es en el Punto 6 sobre “mecanismos de implementación y verificación” donde se habla más detalladamente de los responsables del seguimiento a cada componente del Acuerdo Final y de la verificación de su cumplimiento. Entre estos, se cuentan la CSIVI, conformada por representantes del Gobierno nacional y las Farc-EP. Dentro de la CSIVI está contemplado un mecanismo de seguimiento de la comunidad internacional que contribuya a garantizar la implementación del Acuerdo Final y verificar su cumplimiento.
Este último mecanismo está integrado por “un representante de cada uno de los países: Cuba, Noruega, Venezuela y Chile”, países que, “como garantes y acompañantes, han estado presentes a lo largo del proceso de diálogo para poner fin al conflicto” (Gobierno de Colombia y Farc-EP, 2016, p. 185). Dentro de sus funciones, el componente internacional debe realizar actividades de seguimiento y verificación, en coordinación con el soporte técnico ofrecido por el Instituto Kroc. En otras palabras, las observaciones sobre el cumplimiento hechas por el componente internacional deben basarse en los informes del Instituto Kroc, sobre los cuales se profundiza más adelante.
Adicionalmente, en cumplimiento de las disposiciones del Punto 6.1.1 del Acuerdo Final, se discutió y aprobó un PMI, sobre la base de un documento borrador presentado por el Gobierno nacional. Dicho documento fue aprobado en 2017 por la CSIVI y tramitado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) a través del Conpes 3932 de 2018[2]. El PMI contiene los propósitos, objetivos, metas, prioridades, indicadores y responsables, asociados a las políticas necesarias para implementar el Acuerdo Final en 2017-2031 (Conpes, 2018a, p. 3). Así pues, el PMI contiene las estrategias de política, indicadores temáticos y metas trazadoras, elementos fundamentales para hacer el seguimiento a la implementación, puesto que, a través de estos, es posible obtener rasgos observables para la medición y verificación (CSIVI, 2017, p. 11).
En ese sentido, en el PMI deben retomarse los propósitos que persigue el Acuerdo Final y, en particular, el Punto 1 sobre RRI. El equipo de trabajo del CPDR contrastó los considerandos, propósitos y principios contenidos en el documento final de las negociaciones, con las estrategias, metas trazadoras, acciones e indicadores plasmados en el PMI. En principio, lo que pudo observarse es que coinciden, al menos de forma temática, los contenidos del Punto 1 del Acuerdo Final con las metas trazadoras del PMI. En la tabla 1.2 se presentan las seis metas trazadoras, con las cuales se pretende orientar las políticas públicas para el cumplimiento del Punto 1.
Tabla 1.2 Metas trazadoras PMI, Punto 1. Hacia un nuevo campo colombiano: reforma rural integral
Fuente: Mesas técnicas, PMI, 2017, en Conpes, 2018b, p. 25.
El PMI fue concebido como la herramienta para garantizar la implementación de lo acordado y facilitar su seguimiento y verificación (Gobierno de Colombia y Farc-EP, 2016, pp. 171-172). Esto significa que se establecieron indicadores y metas que permitan la medición y verificación empírica de la realidad observable, así como la generación de alertas (PMI, 2017). Sin embargo, ninguna de las seis metas trazadoras para la implementación y el seguimiento del Punto 1 brinda elementos técnicos para el seguimiento y la evaluación profunda de las políticas.
Si analizamos la primera de estas metas trazadoras “tres millones de hectáreas entregadas a través del Fondo de Tierras”, en un periodo de doce años, lo primero que surge son pregunta como las siguientes: ¿cuáles tierras?, ¿en qué condiciones ambientales se encuentran?, ¿en qué condiciones sociales, económicas y políticas serán entregadas? y ¿qué garantías de seguridad tienen las personas que las reciben?
Si bien la implementación de la RRI, específicamente, en cuanto a acceso y formalización de tierras por parte del Fondo de Tierras, está reglamentada por el Decreto Ley 902 de 2017, el Plan Marco no especifica los criterios para el seguimiento y la evaluación de la implementación. Por el contrario, se limita a describir algunas de las acciones tendientes a ello, en el marco de la normatividad vigente, y define un indicador para el seguimiento: número de hectáreas entregadas.
Resultados específicos de las evaluaciones institucionales
A continuación, se presentan los resultados de analizar los informes de seguimiento a la implementación del Acuerdo Final, en particular, del Punto 1, sobre RRI. En ese sentido, más allá de abordar el porcentaje de avance en el proceso de implementación o de las acciones específicas adelantadas, se busca identificar los enfoques y metodologías de seguimiento empleadas, a fin de evidenciar sus implicaciones en la evaluación de la política.
En concordancia con lo anterior, los informes tenidos en cuenta fueron analizados y tipificados de acuerdo con las generaciones de evaluación de la política descritas en las secciones previas. También se consideraron sus enfoques epistemológicos y metodológicos. En la tabla 1.3, se observan las principales características de cada informe, en términos del proceso de evaluación de la política, la lógica que guía el proceso, el soporte y los criterios de evaluación. En la tabla se incluyen los roles o actores involucrados en el proceso de evaluación. Con esta primera caracterización, se buscó clasificar cada informe de acuerdo con uno o varios enfoques de evaluación. A partir de esto, se identificaron algunas de sus virtudes y limitaciones particulares.
Tabla 1.3 Tipificación de los informes de seguimiento
