generación). Lo anterior se debe, a que la metodología de seguimiento busca ser mixta, combinando elementos cuantitativos (batería de 544 indicadores para ponderar criterios y metas) y elementos cualitativos (procesos de planeación y gestión). Esto, con el propósito de ponderar el porcentaje de avance (nivel de eficacia) en el cumplimiento de las diferentes acciones del Acuerdo Final.
No obstante, el informe del Cael (2018) adiciona nuevos elementos a su evaluación, como la identificación y construcción de etiquetas transversales en el Acuerdo Final (género, étnico, reparación a víctimas, menores de edad y educativos), para hacer el seguimiento diferencial e integral y facilitar el diseño y construcción de un sistema de información propio (Pazos4) que integre el PMI y tareas de implementación temprana. Así, la metodología de informe no solo se limita a analizar las disposiciones contenidas en el Acuerdo Final, sino que intenta integrar los indicadores de seguimiento y monitoreo a la implementación, consignados en el PMI. Dicha integración permitió ajustar la temporalidad de la implementación de los indicadores, agregar indicadores que no habían sido tenidos en cuenta por el equipo técnico de la OEI (231 indicadores) y revisar y actualizar las metas anualizadas para los indicadores de resultado (Cael, 2018, p. 48).
Finalmente, el informe del Cael implementó un proceso de validación y triangulación de la información reportada en el sistema Pazos. En otras palabras, revisaron que la información que los funcionarios responsables cargaron en el sistema, tuviera los soportes necesarios para dar cuenta del cumplimiento de la acción medida por el indicador de cumplimiento. Además, se revisó el alcance de la información reportada, puesto que la ejecución de acciones no siempre implica un avance del 100%. Del mismo modo, se trianguló la información del sistema con la provista por “organizaciones sociales en los territorios, personeros y representantes de entidades del gobierno a nivel subnacional y las universidades territoriales aliadas al proceso de acompañamiento” (Cael, 2018, p. 49).
Lo anterior permite contrastar la información con la cual cuentan diferentes actores, incluso más allá de las partes (Gobierno y Farc-EP), lo cual indica que es un tipo de evaluación con algunos elementos de la cuarta generación (hermenéutica-dialéctica), donde se integran expertos, beneficiarios y ejecutores (la evaluación es un proceso interactivo entre el evaluador y las audiencias), y se intenta construir consenso entre las visiones en cuanto al modo como el Acuerdo Final está implementándose.
Informes Cómo va la paz de la Fundación Paz y Reconciliación
Cada informe Cómo va la paz se enfoca en analizar los avances en la implementación de los puntos del Acuerdo Final, siguiendo cuatro líneas de análisis escogidos por la fundación: seguridad, política de reincorporación, ejecución presupuestal estatal e infraestructura institucional para la paz. De acuerdo con el informe de 2018, estas cuatro líneas de análisis corresponden a los grandes obstáculos que ha enfrentado la implementación, específicamente, en los territorios. En particular, en el tema del Punto 1 sobre RRI, los informes se enfocan en el análisis de la implementación de los programas de desarrollo agrario integral con enfoque territorial (PDET) (segundo subpunto del Punto 1) en los territorios.
En el mismo informe también se mencionan “iniciativas hermanas” como las “obras de pequeñas infraestructuras comunitarias”, “obras por impuestos” y “proyecto de red de vías terciarias para la paz y el posconflicto: Plan 51/50”. Esto tiene una implicación puntual: en estos informes no se abordan de manera rigurosa todos los subpuntos del Punto 1, como los que se refieren a acceso y uso, tierras improductivas, formalización de la propiedad, frontera agrícola y protección de zonas de reserva; ni el de los planes nacionales para la RRI.
A pesar de esta falencia, los informes de la Fundación Paz y Reconciliación (2018a; 2018b) hacen un esfuerzo por dar cuenta detallada de los avances y riesgos de la implementación, a partir de las acciones, planes y programas pactados y de datos cuantitativos y cualitativos. Con esto, realiza un análisis de las transformaciones territoriales y el impacto de la implementación (o la falta de implementación) de los acuerdos en la realidad de las comunidades, especialmente, en temas de seguridad, presencia de grupos armados, procesos metodológicos de PDET, el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), implementación de espacios territoriales de capacitación y reincorporación (ETCR) y aspectos ambientales.
Lo anterior significa que el tipo de evaluación que está haciéndose es respondente, es decir, que tiene en cuenta las demandas e intereses de las audiencias que hacen parte de la discusión, no solo las partes (Gobierno y Farc-EP), sino también las comunidades afectadas en el proceso de implementación. De esta manera, la lógica de la evaluación se basa en el papel del evaluador como orquestador de procesos de negociación entre diferentes visiones de la realidad, a partir de lo cual busca construir un consenso entre las visiones y aportar una nueva interpretación, en este caso, para evidenciar avances y riesgos de la acción pública.
Conclusiones y recomendaciones
Este capítulo se propuso aportar a la interpretación crítico-propositiva sobre el seguimiento-cumplimiento del Punto 1 sobre reforma rural integral, del Acuerdo Final. El estudio conlleva a las conclusiones siguientes:
1. La evaluación de las políticas públicas y, en particular, del Punto 1 del Acuerdo Final, es un momento fundamental del ciclo de la acción pública, puesto que permite determinar el nivel de avance en su implementación, verificar si cumple con los objetivos propuestos y examinar si tales objetivos corresponden a la problemática a la que se pretende dar solución.
2. Para el seguimiento y evaluación de políticas públicas, se tienen diferentes enfoques que conducen a diversos resultados. En este documento, se han ilustrado las desventajas del enfoque positivista, que prioriza el valor que le da el evaluador y que dificulta generar cambios sociales reales o profundizar la democracia y la participación. En contraste, se destacan las ventajas del enfoque de complejidad, que se orienta hacia el abordaje de realidades complejas y conduce la evaluación de las políticas hacia el mejoramiento de las condiciones de vida.
3. El análisis de los informes institucionales de seguimiento al Acuerdo Final revela que, en estos documentos, predomina el enfoque positivista, pero cuentan con elementos adicionales de los otros enfoques (generaciones científico-positivista, neopositivista (empirista), pospositivista, hermenéutico-dialéctica, complejidad).
4. Es necesario destacar que los avances mostrados por algunos de los informes se refieren, sobre todo, a indicadores de acción, por ejemplo, presentación y discusión de proyectos de ley, firma de dieciséis planes de acción para la transformación regional (PATR). Es decir, no tienen en suficiente consideración indicadores que muestren un avance efectivo en el logro de los objetivos que se propusieron para la RRI.
Finalmente, conviene tener en cuenta que el presente estudio permite generar reflexiones y aprendizajes acerca del seguimiento y evaluación de políticas públicas en general. Por un lado, acerca de la importancia de contar con mecanismos idóneos para hacer seguimiento al cumplimiento a la RRI; también de la importancia que tiene la evaluación de la política para reflexionar sobre si ha sido formulada e implementada de manera adecuada y pertinente, según las problemáticas que pretende solucionar y, en ese caso, si aportan efectivamente al desarrollo rural y a la consolidación de una paz estable y duradera en Colombia.
Referencias
Centro de Investigaciones y Altos Estudios Legislativos (Cael) del Senado de la República - Organización de Estados Iberoamericanos (OEI). (2018). Informe técnico de acompañamiento a la implementación del Acuerdo Final. Cael y OEI. Recuperado de https://bit.ly/2FqHUFP
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