En estas circunstancias, se busca examinar, empíricamente, la pertinencia tanto de la hipótesis de intervención (¿los grupos objetivos reaccionan como se había previsto?), como de la hipótesis de causalidad (¿mejoró la situación de los beneficiarios finales gracias a las actuaciones previstas en la política?).
Los impactos de una política pública se definen como el conjunto de cambios de conducta de los grupos objetivo que pueden ser alcanzados directamente a la entrada en vigor de los programas de actuación político-administrativa (PPA), los acuerdos de actuación político-administrativos (APA), los planes de actuación y los actos formales de implementación (outputs) que los concretan, sin importar si tales modificaciones de conducta son o no las deseadas. Así, los impactos representan los efectos reales de las políticas públicas en los grupos objetivo, definidos, a su vez, como los causantes del problema público. Por consiguiente, el estudio debe hacer evidentes los efectos directos de los actos de implementación en los grupos objetivo.
El interés fundamental de quien analiza una política pública es saber si los objetivos de esta pueden alcanzarse con las medidas y los recursos usados en su implementación. La evidencia de los impactos permite verificar la hipótesis de intervención. Así, la modificación de la conducta de los grupos objetivo podría interpretarse como una condición necesaria, pero no suficiente, para alcanzar los objetivos, pues, posteriormente, los efectos reales (outcomes) derivados de esto deben analizarse de manera crítica, cuando se haya mejorado la situación de quienes padecían el problema.
Los outcomes de una política pública se definen como el conjunto de efectos en términos del problema público que se piensa resolver, los cuales pueden ser atribuidos a las modificaciones de conducta de los grupos objetivo (impactos). Vale mencionar que se intenta obtener estos efectos a través de los actos de implementación (outputs) y que todo esto se concreta a través de indicadores que reflejan la evolución del problema que la política pública intenta resolver.
A continuación, se describen los criterios propuestos por Subirats y sus colaboradores (2008), para valorar los efectos de una política pública:
1. La efectividad analiza si los impactos se producen de la manera prevista por el programa político-administrativo y los planes de acción (¿ha sucedido algo?).
2. La eficacia relaciona los outcomes observables con los objetivos planeados (¿ha sucedido lo que se habría previsto?).
3. La eficiencia en la asignación de los recursos compara los outputs con los recursos invertidos (¿se han hecho las inversiones de la mejor manera posible?).
4. La pertinencia de la política pública busca analizar la relación de los objetivos del programa político-administrativo y el problema político que se quiere resolver.
5. La eficiencia productiva de los procesos administrativos que conducen a los actos formales relaciona los outputs con los recursos destinados al programa.
Aquí, es necesario destacar la debilidad relativa de las evaluaciones de las políticas públicas en Colombia, debido, parcialmente, al enfoque positivista predominante que reproduce un tipo de evaluación cuyos resultados se dan a conocer cuando ya no tienen pertinencia política y cuyos impactos observados, no necesariamente son los elementos más centrales para fundamentar la toma de decisiones (Roth-Dubel, 2009).
Aproximación metodológica
En esta sección se describe la aproximación metodológica realizada para efectos del presente ejercicio, es decir, el proceso metodológico para evaluar el seguimiento del Punto 1 del Acuerdo Final. En otras palabras, el CPDR dirigió sus esfuerzos para construir un documento, del estilo de un estado del arte, en el que pudieran analizarse los diferentes documentos institucionales con los que está realizándose seguimiento a la implementación de lo acordado, en este caso específico, la implementación de la RRI. Esto, debido a la preocupación del CPDR por conocer cómo diferentes actores involucrados con el proceso de paz en Colombia vienen realizando el seguimiento a la implementación de este punto. Para el análisis, se tuvieron en cuenta las bases teóricas y conceptuales contenidas en este mismo apartado, referidas a los enfoques o generaciones de la evaluación, así como los criterios expuestos para evaluar una política.
Posteriormente, se seleccionaron y recolectaron diversos informes institucionales de seguimiento y evaluación a la implementación del Acuerdo Final. Esto se realizó teniendo en cuenta, primero, que el Plan Marco para la Implementación de los Acuerdos (PMI) y el Conpes 3932 son las herramientas institucionales para la planeación, implementación y seguimiento de las políticas orientadas a implementarlos; segundo, que a partir de estos han sido construidos y publicados diversos informes para el seguimiento a la implementación.
El principal informe analizado fue el del Instituto Kroc que, a la fecha, ha entregado tres informes y una actualización del tercer informe, hasta febrero de 2019. No sobra recordar que este informe es producto del soporte técnico que tiene en cuenta el Componente Internacional de Verificación y la CSIVI para publicar sus observaciones de cumplimiento del Acuerdo Final.
Por otro lado, también se analizaron los informes de verificación de la implementación del Acuerdo Final en Colombia para los verificadores internacionales Felipe González y José Mujica, en el marco de la Secretaría Técnica del Componente Internacional de Verificación, a cargo del Centro de Investigación y Educación Popular (Cinep) y el Centro de Recursos para el Análisis de Conflictos (Cerac), apoyado por el Fondo Multidonante de las Naciones Unidas para el Sostenimiento de la Paz. Estos informes trimestrales son producto del mandato de 2017 de la Comisión de seguimiento, impulso y verificación a la implementación del Acuerdo Final (CSIVI) para contribuir a la verificación a cargo del componente internacional de verificación.
Se analizaron también otros informes surgidos del interés de diversos actores por apoyar el proceso de posacuerdo en Colombia. Uno de ellos fue el Informe técnico de acompañamiento a la implementación del Acuerdo Final, elaborado por la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI), de la mano con el Centro de Altos Estudios Legislativos (Cael) del Senado de la República y varias universidades públicas y privadas del país. Este documento se originó por la preocupación de afianzar los lazos de cooperación económica, cultural y democrática con Colombia, en el contexto y oportunidad que implicó lo acordado en La Habana. De esta manera, el objetivo del informe fue hacer acompañamiento técnico a la implementación del Acuerdo Final, estableciendo niveles de eficacia de lo acordado entre las partes, para dar solución a las causas históricas y estructurales del conflicto social y armado en Colombia (Centro de Investigaciones y Altos Estudios Legislativos - Cael, 2018).
Finalmente, un segundo paquete de informes tenido en cuenta incluyó los reportes de la Fundación Paz y Reconciliación (Pares), ONG sin ánimo de lucro, creada para la investigación y el análisis de la realidad del posacuerdo, entre otros temas. Estos informes tienen el objetivo de hacer un balance complejo sobre la implementación del Acuerdo Final y dar cuenta en detalle de los avances y riesgos de su implementación (Pares, 2018a; 2018b).
Con los anteriores insumos, profesores y estudiantes del CPDR analizaron la información disponible, contrastándola con las bases teóricas mencionadas. Posteriormente, se organizaron varios eventos académicos en los cuales se presentaron los avances del estudio y se generaron nuevas reflexiones frente a la visión de otros actores, incluyendo otros académicos (profesores y estudiantes), representantes de instituciones públicas (Contraloría General de la República), organismos internacionales (FAO, Instituto Kroc) y la sociedad civil (grupos de mujeres, Dignidades Campesinas, Ecomún). Finalmente, se redactó este capítulo, para la divulgación del análisis.
Resultados del seguimiento al seguimiento al Punto 1 del Acuerdo Final como política pública
