chileno exacerbó la diferencia al punto de afirmar que el país es “una buena casa en un mal barrio”, “el mejor estudiante de la clase” o, como afirmara el presidente Sebastián Piñera6 pocas horas antes del estallido social de octubre de 2019, “un verdadero oasis” en “una América Latina convulsionada”.7
En línea con el modelo de desarrollo extractivista imperante, el proyecto político internacional del periodo post-dictatorial correspondió, en lo fundamental, a una estrategia de tipo extensivo orientada a la ampliación de los vínculos internacionales del país y su plena inserción en la globalización. En su etapa más temprana, la política exterior tuvo como propósito central amarrar el nuevo régimen democrático al sistema internacional, por medio tanto de la construcción de consensos mínimos para la gobernabilidad del proceso de transición,8 como de la imposición de restricciones externas a los actores domésticos antidemocráticos. Como señalara el título de un libro de fines de los 80, se trataba de tener una política exterior para la democracia.9 En efecto, en visión de algunos de sus formuladores, el así llamado aislamiento político internacional10 que experimentó el país durante la dictadura civil-militar solo podía ser superado por medio de la restitución del vínculo entre democracia y política exterior que tradicionalmente había caracterizado a la diplomacia chilena.11 En la práctica, como se proponía en el programa de gobierno de la primera administración democrática (1990-1994), ello debía materializarse en la superación del ostracismo dictatorial por medio de la reinserción del país en la sociedad internacional, consistente en el restablecimiento, normalización y ampliación de los vínculos diplomáticos del país, tanto a nivel bilateral como multilateral.
El segundo y más conspicuo objetivo del ciclo extensivo de la política exterior fue la profundización de la inserción económica internacional del país. Se buscó expandir el acceso de productos locales con bajo valor agregado a los mercados internacionales, así como atraer el mayor volumen de inversión extranjera posible. Para ello, fue necesario reconstruir la confianza en la economía chilena y proyectar la imagen de un país con buena gobernanza y estabilidad social. La política comercial pasó a jugar un rol central en la estrategia de desarrollo. Como es conocido, junto con dar continuidad y profundizar la apertura unilateral de la economía iniciada durante la dictadura, procuró la articulación de una vasta red de acuerdos comerciales —inicialmente de complementación económica y luego de libre comercio—, y la promoción de regímenes multilaterales favorables a la estabilidad de las reglas del comercio internacional.
En perspectiva, y evaluado a la luz de sus objetivos, es posible afirmar que el ciclo extensivo de la política exterior post-dictatorial fue ampliamente exitoso. Impulsado por un contexto internacional favorable producto del fin de la Guerra Fría, el objetivo de reinsertar políticamente al país en la sociedad internacional fue conseguido de manera casi inmediata tras la restitución democrática. La adhesión a múltiples instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos contribuyó a la estabilidad del nuevo régimen y reforzó su legitimidad externa.12 Asimismo, la influencia de la diplomacia nacional aumentó gracias a un activo papel en el sistema multilateral.13 Con los países vecinos, el desarrollo de mecanismos de solución de controversias y medidas de confianza mutua permitió descartar las hipótesis de conflicto de antaño, aunque, como demostraría el tiempo, la complejidad de las relaciones no amainaría. En lo que respecta a la inserción económica, la red de acuerdos comerciales convirtió a Chile en uno de los países con una mayor apertura económica y contribuyó tanto a la consecución de objetivos políticos y diplomáticos que trascendían la esfera estrictamente comercial,14 como a la acumulación de capital social internacional.15
El buen desempeño de la política exterior durante el ciclo extensivo se explica, en parte importante, por la coincidencia entre los pilares del orden internacional liberal de post-Guerra Fría y el modelo chileno; a saber, economía de libre mercado, democracia liberal (aunque largamente restringida por los enclaves autoritarios) y el imperio del orden y la certeza jurídica.16 La relativa estabilidad del sistema político durante la transición democrática y las décadas que le siguieron, así como las altas (aunque decrecientes) tasas de crecimiento económico experimentadas durante el periodo, permitieron al país articular una identidad internacional positiva en el contexto de la hegemonía neoliberal, siendo recurrente depositario del reconocimiento por parte de circuitos internacionales de poder que adscribían al Consenso de Washington.17 Ilustrativos de esta época de esplendor de la política exterior fueron, entre otros, el “Compromiso de Santiago” de la Organización de Estados Americanos (1991); la exitosa iniciativa chilena para convocar a la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social (1995); el Acuerdo de Asociación con la Unión Europea (2002) y los tratados de libre comercio con Estados Unidos (2003) y China (2006); la negativa a apoyar la invasión a Irak (2003); la participación chilena en la Misión de Estabilización de Naciones Unidas en Haití (2004); la realización de la Cumbre de Líderes de apec en territorio nacional (2004); la Cumbre de La Moneda de unasur (2008); el impulso de la Alianza del Pacífico (2011) y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (2013); y la iniciativa Nuestro Océano (2015).18 Un récord nada despreciable para un país que se auto percibe como pequeño y distante de los centros de poder internacionales.
Con todo, tres hitos clave permiten dar cuenta de la cúspide del ciclo extensivo de la diplomacia nacional. El primero de ellos fue el ingreso de Chile a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde) en 2009-10. El acceso al “club de los países desarrollados”, como fue profusamente difundido por aquel entonces, constituyó el más importante reconocimiento externo a la trayectoria del modelo.19 A nivel simbólico, la membresía fue un indicador del mejorado estatus internacional del país y, como algunos pretendían, su “mudanza definitiva” del barrio latinoamericano. En adelante, los rankings de la ocde se convertirían en la nueva vara de medición para evaluar el usualmente precario desempeño del país en las más variadas dimensiones del desarrollo.
Un segundo momento ilustrativo de la nueva posición de Chile en la sociedad internacional llegaría en 2017, con la graduación del país como uno de renta media alta en el Comité de Ayuda al Desarrollo (cad) de la ocde. Dados sus efectos sobre su política de cooperación internacional,20 la diplomacia chilena desplegó ingentes, aunque infructuosos esfuerzos para revertir o mitigar la decisión. Y aunque sus argumentos eran de peso, no dejaba de ser paradojal que, tras décadas de sostenido esfuerzo por ascender en las jerarquías internacionales, el país resistiera tan tenazmente una nueva confirmación de su mejorada posición en el mundo.
Finalmente, un tercer hito fue la exitosa iniciativa diplomática que Chile lideró para rescatar el tpp tras la retirada de Estados Unidos y su posterior suscripción en Santiago, en 2018.21 Más allá de la conveniencia o no del Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífica (cptpp), la escala del acuerdo alcanzado y el rol jugado por el país dan cuenta del nivel de influencia que, en ámbitos determinados, Chile logró alcanzar hacia las postrimerías del ciclo post-dictatorial. Como se argumentará más adelante, este éxito de la diplomacia comercial no fue casual, sino el fruto del desarrollo de una diplomacia de nicho, cuyo cultivo en otras áreas será clave en el nuevo ciclo de la política exterior.
El nuevo contexto de la política exterior
Pese a la sustantiva mejora de su estatus internacional, la presencia de Chile en el mundo está definida, en buena medida, por su condición de vulnerabilidad. Su tamaño y modelo de desarrollo lo hacen particularmente sensible a shocks externos y a los vaivenes del poder internacional. Una adecuada lectura del mundo en que se inserta, sus actores, correlaciones de fuerza, tendencias y lógicas dominantes es, por consiguiente, una necesidad de primer orden para un país como el nuestro.
Desde el retorno a la democracia, Chile ha sabido adaptarse pragmáticamente a su entorno. No obstante, las condiciones externas e internas que facilitaron la movilidad ascendente del país han experimentado importantes transformaciones en tiempos recientes. El consenso (neo) liberal que predominó en el mundo de post-Guerra Fría parece estar siendo reemplazado por lo que provisionalmente denominamos una era post-consensual;
