de las ideas sobre el orden social, político y económico que han sido hegemónicas durante las últimas décadas. Este nuevo escenario plantea nuevos desafíos a la política exterior chilena.
A nivel internacional, la era post-consensual encuentra expresión en lo que se conoce como la crisis del orden internacional liberal y la actual fragmentación de América Latina; mientras que, a nivel interno, se ha plasmado en el cuestionamiento de la sociedad al orden social imperante, la polarización de las élites políticas, la desestabilización de los consensos políticos en relaciones exteriores y las crecientes dificultades que encuentra el poder ejecutivo para concitar el apoyo a sus preferencias de política exterior.23
El nuevo contexto internacional de la política exterior24
El orden internacional liberal que el país promovió entusiastamente desde el retorno a la democracia se encuentra en crisis. El breve momento unipolar25 en el que Estados Unidos lideró indiscutiblemente el mundo inmediatamente después de la Guerra Fría ha derivado paulatinamente en un escenario internacional donde, en la actualidad, tanto el poder como quienes lo detentan y designan resulta más difuso.26 Mientras la guerra contra el terrorismo le arrebató la primacía a la agenda de apertura comercial en favor de la de seguridad, la crisis subprime que cerró la primera década del nuevo siglo puso en tela de juicio, al menos por un tiempo, las bases de un orden económico favorable a la desregulación financiera. En el intertanto, China ascendió rápidamente en las jerarquías internacionales gracias a su extraordinario y sostenido crecimiento económico, trasladando consigo el eje del poder internacional desde el Atlántico al Pacífico. Al mismo tiempo, Rusia busca restaurar su calidad de potencia. Ante la incapacidad de obtener un acomodo de poder satisfactorio, ambas han comenzado a desplegar políticas exteriores cada vez más asertivas.27
La creciente conflictividad de la competencia geopolítica entre Estados Unidos y China ha llevado a algunos a sostener que nos encontraríamos ante una nueva Guerra Fría. Bajo el supuesto de que estos actores serán los únicos claves en el futuro de sus economías, esta idea ha cobrado popularidad en los países de América Latina.28 En un momento histórico signado por la incertidumbre y el desorden, tal perspectiva posee la indiscutible virtud de ofrecer certezas al observador, al hacer referencia a un esquema ya conocido —el de la guerra fría entre Washington y Moscú. No obstante, este diagnóstico puede ser, en el mejor de los casos, prematuro.29
Si bien la rivalidad chino-estadounidense es una realidad con importantes consecuencias para el mundo,30 la actual distribución del poder en el sistema internacional no corresponde a una de tipo bipolar, como fue el caso de la Guerra Fría que conocimos. Desde el mundo multiplex de Amitav Acharya31 hasta la no polaridad de Daniel W. Drezner y compañía,32 variadas interpretaciones coinciden en visualizar a la multiplicidad de actores y sus tipos, la fragmentación del poder y la creciente complejidad de la gobernanza global como rasgos distintivos del sistema internacional contemporáneo. Un panorama opuesto al de orden y predictibilidad que dominó al mundo posterior a la Segunda Guerra Mundial. Por otro lado, incluso si el sistema en configuración fuese bipolar, ello no haría a ambos momentos históricos necesariamente analogables. La Guerra Fría fue mucho más que una determinada distribución del poder en el sistema internacional. Se trató, en último término, de un fenómeno de amplio espectro que estructuró el conflicto político en torno a dos modelos mutuamente excluyentes de progreso, moldeando identidades políticas y procesos sociales a escala planetaria. La disputa entre Washington y Beijing dista de tal alcance. Lejos de encontrarnos en un nuevo contexto de Guerra Fría, todo parece indicar que asistiremos, al menos por un tiempo, a un escenario multipolar complejo, fragmentado y fluido.33 Sin duda, Estados Unidos y China son actores centrales, pero comparten escena con la Unión Europea, India y Rusia.
En la crisis de la globalización, los consensos que daban relativa estabilidad y predictibilidad al sistema internacional están en entredicho. La reciente ola proteccionista y el cuestionamiento ciudadano a las políticas aperturistas de las décadas anteriores agregan incertidumbre sobre el futuro de la globalización económica. Por su parte, el multilateralismo se ha convertido en el blanco de movimientos y partidos políticos de ultraderecha que cuestionan la injerencia de “lo internacional” en la política doméstica, en parte azuzados por el discurso y decisiones de política exterior del ex presidente Donald Trump. El vacío de liderazgo internacional de Estados Unidos y el bloqueo del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas ha llevado a las potencias emergentes a enfrentar un orden internacional liberal a la carta.34
América Latina
La crisis del orden internacional ha impactado también en América Latina.35 En concordancia con la trayectoria del sistema internacional, la América Latina redemocratizada transitó, en un lapso de tres décadas, desde un momento inicial de reformas neoliberales y renovado integracionismo en los 90, pasando por una década marcada por la contestación anti-neoliberal, el regionalismo post-liberal36 y el notable crecimiento económico derivado del boom de los commodities y el ascenso chino de inicios de siglo, hacia un momento de profunda fragmentación política, debilidad institucional regional y crisis económica, en la actualidad. Los avances sociales y políticos logrados en las últimas décadas probaron una oculta fragilidad.
Tanto por factores estructurales como por la incapacidad de actuar conjuntamente como resultado de la fragmentación regional, la situación actual de América Latina en el mundo está signada por su creciente irrelevancia en múltiples indicadores.37 Cuando llegó la pandemia global a inicios de 2020 y los países volvieron a volcar su atención hacia sí mismos en desmedro de la cooperación, la mayor parte de los esquemas de integración regional se habían tornado prácticamente irrelevantes. La convergencia de la ausencia de liderazgo regional y la polarización política entre los países tuvo un impacto significativo sobre su operatividad durante los últimos años. Hoy, el principal problema que enfrenta América Latina es su dificultad para mantener instituciones o mecanismos de coordinación capaces de regular sus relaciones, representar sus intereses ante la sociedad internacional y dar respuestas a los desafíos y vulnerabilidades de la región. Esta tendencia originada en el contexto de los primeros proyectos integracionistas en la década de 1960 ha sido lamentablemente confirmada en los últimos años. Es cierto que algunos países han logrado grados importantes de integración bilateral, llegando incluso a crear mecanismos para regular sus políticas económicas o de seguridad. También es cierto que a nivel regional se puede observar un progreso en la integración de sistemas de comunicación, culturales, de transporte y obras públicas. Sin embargo, en la era post-consensual, limitada ha sido la capacidad de los gobiernos latinoamericanos para asumir posturas comunes y productivas ante crisis regionales (Venezuela o Nicaragua, por ejemplo) y de coordinar posiciones para hablar como “una sola voz” frente al mundo.
Sin duda, los problemas y desafíos que enfrentan Chile y América Latina no son de la misma magnitud que para los países desarrollados. Pero eso no significa mirar como ajenas las dinámicas y opciones político-estratégicas que actualmente se discuten.38 El creciente flujo migratorio en el Cono Sur, el combate al narcotráfico, la crisis climática y los cuestionamientos a los tratados de libre comercio son algunas de las temáticas que se van consolidando en la agenda regional.
Dada la naturaleza esencialmente transnacional de los desafíos, las estrategias de respuesta necesariamente tienen que ser también de naturaleza transnacional. Así, se pueden descartar desde ya como solución las estrategias de aislamiento en las que un solo país busca blindarse respecto de los efectos negativos de dichos fenómenos. Los tiempos no están ni para “llaneros solitarios” ni para repliegues externos. La opción política para enfrentar los desafíos transfronterizos es a través de acciones concertadas con aliados estatales y no estatales, vía instituciones regionales e internacionales.
El nuevo contexto doméstico de la política exterior
Desde el retorno a la democracia en 1990, el contexto doméstico de las relaciones exteriores ha estado determinado por la idea según la cual la política exterior constituye una política
