y otros decisores han tendido a gozar de una amplia autonomía estructural39 en la definición e implementación de sus preferencias de política exterior. En los últimos años, no obstante, la primacía de la lógica de cooperación política se ha visto debilitada por la emergencia de una creciente contestación pública en torno a la forma en que el país se relaciona con el mundo. Esto se explica, en buena medida, por las cuestionadas decisiones de política exterior que el actual gobierno ha tomado (ver sección iii de esta introducción). Pero también se debe, en parte no menor, a factores domésticos que, si bien trascienden el ámbito de las relaciones exteriores, tienen influencia en la definición de los contornos del contexto doméstico de la política exterior.
Al menos cuatro factores merecen atención. El primero de ellos es el fin del sistema electoral binominal heredado de la dictadura y su reemplazo por un sistema proporcional corregido en 2015. Aunque este cambio representa una incuestionable conquista democrática, el ingreso de nuevas fuerzas políticas al Congreso Nacional, la atomización del sistema de partidos y los incentivos a la diferenciación identitaria de estos últimos, han configurado un escenario en el cual prima una pluralidad con la cual la política exterior no estaba acostumbrada a lidiar. Un segundo factor, vinculado al anterior, es la creciente polarización de las élites políticas locales y la depreciación del consenso en el menú de estrategias políticas. Un tercer factor son la desconfianza ciudadana en las instituciones de la democracia representativa y las élites políticas. Finalmente, como resultado de la globalización, la proliferación de fuentes alternativas a los medios de comunicación tradicionales a través del Internet y las redes sociales ha debilitado la otrora posición autoritativa de los gobiernos en lo que respecta a las relaciones exteriores del país.40
Aunque la Constitución de la República continúa otorgando a la Presidencia de la República la atribución especial de conducir las relaciones exteriores, la suma de estos factores ha llevado a que el poder ejecutivo encuentre mayores dificultades que en el pasado para hacer uso de dicha potestad. Con seguridad, dada su estrecha conexión con el nacionalismo, la política exterior continuará siendo un ámbito en el cual prime la unidad de los actores del sistema político. No obstante, el debilitamiento de los incentivos sistémicos al consenso que primaron durante el ciclo post-dictatorial plantea nuevos desafíos a la gestión política doméstica de la Cancillería. Como ha demostrado la dificultosa tramitación legislativa del cptpp, el poder ejecutivo ya no puede asumir, sin más, que el tablero doméstico de la política exterior41 estará necesariamente a su favor.42
Del esplendor al agotamiento de la política exterior
No es de extrañar que, en correspondencia con las profundas transformaciones de sus contextos internacional y doméstico, la política exterior se encuentre en un interregno entre su esplendor pasado y la incertidumbre de un mundo en profunda transformación; una crisis en que ni lo viejo ha terminado de morir ni lo nuevo ha terminado de nacer.43
Si bien el proyecto internacional post-dictatorial ya había dado algunas señales tempranas de agotamiento a mediados de la década anterior,44 la política exterior permaneció más o menos encapsulada respecto del incipiente cuestionamiento al modelo chileno gracias al complejo momento que atravesaban las relaciones con nuestros vecinos del norte. El imperativo de la unidad nacional frente a las cuestiones territoriales disputadas en los litigios con Perú (2008-2013) y Bolivia (2013-2018) ante la Corte Internacional de Justicia, contribuyeron a aislar relativamente a las relaciones exteriores de las vicisitudes de la política doméstica. No obstante, la política exterior comenzaba a experimentar, en paralelo, algunas tensiones tectónicas45 que, de manera paradojal, emergerían a la superficie solo tras la victoria chilena en el diferendo con La Paz, en octubre de 2018.
La manifestación más evidente del agotamiento del proyecto internacional post-dictatorial ha sido, probablemente, el inusitado nivel de discusión pública en torno a la política exterior durante los últimos años. En poco tiempo nos hemos acostumbrado a que las relaciones exteriores abandonen su tradicional posición de excepcionalidad para ubicarse en el centro del debate nacional. No es que las controversias en esta materia sean nuevas; por el contrario, la forma en que el país se relaciona con su medio externo ha generado múltiples debates a lo largo de la historia. Novedosa ha sido, no obstante, la recurrencia de este fenómeno: en los tres años que han transcurrido desde el inicio del segundo gobierno del presidente Sebastián Piñera (2018-2022), han tenido lugar al menos una decena de episodios de crítica pública a su gestión internacional. En un clima de polarización de las élites políticas, la lógica de cooperación que tradicionalmente había primado en este ámbito se ha debilitado como resultado de la emergencia de una creciente contestación pública doméstica, incluso en temas vinculados a la usualmente unívoca visión de la soberanía nacional. Asimismo, la conducción presidencial de las relaciones exteriores ha estado sometida a un mayor escrutinio público, tanto en cuestiones sustantivas como en la designación de embajadores, agregados y asesores. En último término, la deficiente y a menudo sobreideologizada gestión internacional del segundo gobierno del presidente Sebastián Piñera (2018-2022) ha sido expresión del agotamiento del proyecto internacional post-dictatorial y, al mismo tiempo, la ha agudizado, llegando incluso a desafiar la idea según la cual la política exterior constituye una política de Estado; pacto tácito de continuidad en las relaciones exteriores46 y patrimonio simbólico de la comunidad política.
Otro factor que contribuyó a agudizar el agotamiento del proyecto internacional post-dictatorial fue el estallido social iniciado en octubre de 2019. Las masivas protestas callejeras y el clamor popular por la anhelada dignidad en una sociedad profundamente desigual pusieron en jaque la narrativa de prosperidad económica, estabilidad política y progreso social que las élites chilenas habían cultivado y proyectado hacia el exterior desde el retorno a la democracia. En efecto, al tiempo que Chile mejoraba notablemente su estatus internacional durante los últimos treinta años, se incubó en la sociedad un profundo malestar con el orden social que brindó, en parte importante, sustento a tal ascenso. El malestar, con el paso de los años, derivaría en rabia.47
El estallido social iniciado en octubre de 2019 tuvo considerables consecuencias para nuestra presencia en el mundo. Por un lado, exacerbó las dificultades que ya venía experimentando la diplomacia nacional desde la asunción del presidente Piñera y terminó de sepultar las aspiraciones de liderazgo internacional de este último. En términos prácticos, su impacto más inmediato fueron la cancelación de la Cumbre de Líderes del Foro de Cooperación Económica del Asia Pacífico (apec), a realizarse en Santiago en noviembre de 2019, y el traslado de la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (cop-25) desde Santiago a Madrid, un mes después. En este último espacio, la delegación chilena fue increpada públicamente por las violaciones a los derechos humanos en el contexto del estallido social, mientras que, en Chile, el cuestionamiento al liderazgo negociador nacional acabó en una interpelación a la Ministra del Medio Ambiente por parte de la Cámara de Diputados.
Con todo, el impacto más notable del estallido social fue sobre la imagen internacional del país, al exponer las limitaciones y tensiones que subyacían al otrora celebrado modelo. La noticia de las manifestaciones ciudadanas recorrió el mundo, sumándose a una ola global de protesta social y sirviendo de inspiración en otras latitudes. Tal fue el caso de la provocadora performance de Las Tesis, replicada en decenas de países e idiomas, que posicionó en la escena internacional la violencia policial por razón de género experimentada por mujeres y niñas en manifestaciones sociales. La represión violenta y desproporcionada de la protesta social y las graves violaciones de los derechos humanos, en contraste, pusieron en cuestión el cumplimiento, por parte del gobierno y del Estado chileno, de los compromisos internacionales suscritos. Pese a los esfuerzos del poder ejecutivo por legitimar su accionar y acallar las críticas en el exterior, el deterioro de su imagen externa fue profundo. Organismos de derechos humanos y medios de comunicación internacionales centraron su atención en las calles del país, en una crítica casi unánime a la represión gubernamental. Ante la amplia condena internacional, Teodoro Ribera, a la sazón Ministro de Relaciones Exteriores, afirmaría que “no
