exterior que sea más eficiente y, al mismo tiempo, más democrática.77
Ello implica, por un lado, fortalecer las instancias de participación de la sociedad civil en el Ministerio de Relaciones Exteriores, superando el actual enfoque unidireccional, por medio de su involucramiento activo en la planificación estratégica e implementación de la política exterior. Se trata de abrir más puntos de acceso al proceso de toma de decisiones, no de limitarlos. Asimismo, en el contexto del rediseño de las reglas básicas de la política exterior que tendrá lugar en la Convención Constitucional, será necesario también recalibrar las relaciones entre los poderes legislativo y ejecutivo en la conducción de las relaciones exteriores, de modo de atenuar la exacerbada autonomía estructural con la que cuenta este último por medio de contrapesos institucionales.
Una diplomacia emprendedora
Con la notable excepción de la política comercial y, en menor medida, la política de cooperación internacional, el ciclo extensivo de la política exterior, como es propio de una perspectiva de este tipo, se caracterizó por un enfoque generalista con un bajo nivel de especialización diplomática y una aproximación primariamente táctica a las relaciones exteriores. Si bien esta fórmula dio resultados, la persistencia en este modo de hacer las cosas ofrece, no obstante, perspectivas limitadas si se pretende apostar por un proyecto internacional que supere al anterior.
Prueba de ello es el poco auspicioso destino que ha tenido la pretensión de convertir al país en un “puente” entre América Latina y el Asia Pacífico. Esta ha sido, con seguridad, la idea estratégica más ambiciosa desde el retorno a la democracia. La política comercial y, más recientemente, la política internacional de la defensa, han dado algunos pasos en este sentido. Si bien Chile ha logrado acumular capital social suficiente para posicionarse como un bróker entre ambas regiones,78 los esfuerzos realizados no han estado a la altura de la visión en cuestión, privilegiándose una aproximación de bajo perfil y primariamente táctica, en lugar de estratégica.79 Más allá de las buenas intenciones, se ha carecido de los medios necesarios para embarcar al conjunto del Estado, al sector privado y la sociedad en este ambicioso proyecto, así como para generar las condiciones materiales y diplomáticas necesarias para su desarrollo en el largo plazo. En la medida que los países de la Cuenca del Pacífico profundicen su integración, la diplomacia nacional encontrará cada vez menos oportunidades para ejercer el rol de “puente” birregional.80 A fin de hacer efectiva esta visión, se requiere de una gran estrategia país.81
Dada la escala de los objetivos a los que debería aspirar un nuevo ciclo de la política exterior, es preciso superar el enfoque extensivo y adoptar una diplomacia emprendedora.82 Como ya se ha mencionado, esta aproximación de tipo intensivo apuesta por una alta especialización en áreas diplomáticas clave, un enfoque integrador de políticas a nivel doméstico (whole-of-government), la capacidad de innovación e iniciativa diplomática, y la construcción de coaliciones internacionales ad-hoc.83 Se trata de un esquema opuesto al laissez faire por cuanto el Estado pasa, a tener un rol estratégico activo, al identificar y seleccionar áreas temáticas (o geográficas) en las que posee intereses estratégicos (más allá de lo territorial) y movilizar recursos políticos, técnicos y financieros para la consecución de dichos intereses.
La racionalidad que subyace a la idea de una diplomacia emprendedora es que, ante la carencia de capacidades de poder duro que distingue a las grandes potencias, los países pequeños y medianos pueden ejercer influencia en su medio externo por medio de la concentración de sus actividades diplomáticas en ámbitos de acción alternativos que contribuyan a la buena gobernanza de la sociedad internacional. La focalización de recursos en áreas específicas permite a estos países compensar su debilidad en otras áreas. En este sentido, lejos de ser una condena a la irrelevancia, nuestra condición de país pequeño o mediano ofrece posibilidades que, de ser abordadas con la visión e instrumentos adecuados, contribuirán a la generación de condiciones para una mayor autonomía estratégica, la ampliación de la capacidad de agencia externa y la mejora del estatus internacional del país.
Contrario a lo que podría sugerir el adjetivo emprendedor, que en el ethos neoliberal se asocia al individuo meritocrático en el ámbito de los negocios, esta aproximación diplomática no se corresponde con la idea de un “llanero solitario” o un país fenicio sin pertenencia regional. Junto con las capacidades particulares del Estado en cuestión, el enfoque emprendedor descansa tanto sobre formas de poder intrínseco al Estado como sobre formas de poder colectivo y derivativo 84 con otros actores del sistema internacional, ya sea a través de coaliciones ad-hoc o mecanismos más formales de cooperación e integración. En este sentido, lejos de ser excluyente, la diplomacia emprendedora tiene el potencial de servir de instrumento para la reafirmación del compromiso y pertenencia chilena en América Latina, por medio del desarrollo de iniciativas asociativas con la región y nuestros vecinos.85
A fin de ser exitosa, la puesta en marcha de una diplomacia emprendedora requerirá a lo menos tres adaptaciones institucionales. En primer lugar, implica la adopción deliberada de una estrategia diplomática de nicho.86 La diplomacia de nicho consiste en la concentración de capacidades diplomáticas altamente especializadas en áreas temáticamente delimitadas en las cuales el país cuenta, por sus atributos y/o experiencia histórica, con intereses y ventajas particulares. El cultivo de nichos diplomáticos requiere de una decisión política que asigne los recursos necesarios para el desarrollo de capacidades diplomáticas, técnicas y administrativas que, por su nivel de especialización, son también de nicho. No es que la política exterior chilena no haya, a la fecha, cultivado este tipo de diplomacia. Como se ha sugerido anteriormente, el ejemplo más claro de diplomacia de nicho ha sido la política comercial. Si bien los acuerdos comerciales constituyen uno de los elementos más representativos del ciclo extensivo de desarrollo neoliberal,87 en su negociación la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (hoy Subsecretaría) adquirió niveles de experticia tales que, en las postrimerías del ciclo post-dictatorial, logró incluso impulsar y liderar la iniciativa que rescató y modificó el tpp tras la salida de Estados Unidos. Este caso destaca como un ejemplo de los evidentes beneficios del cultivo persistente de nichos diplomáticos.
Una segunda adecuación para una diplomacia emprendedora es la introducción y desarrollo de capacidades sustantivas de planificación estratégica en el diseño de corto, mediano y largo plazo de la política exterior —una herramienta de primera necesidad para un país pequeño con grandes ambiciones y crecientes responsabilidades internacionales como Chile.88 Para que la diplomacia chilena se posicione de manera sostenible, responsable y consistente, a la vanguardia internacional en nichos tales como el cambio climático, la igualdad de género y la gobernanza de los actores globales digitales,89 es necesario que la planificación de la política exterior se haga de manera coordinada con otras agencias y niveles del Estado, potenciando la diplomacia subestatal, por ejemplo.
En consonancia con la situación general del Estado chileno, persiste dentro de la Cancillería y entre las élites dirigentes un notable déficit de reflexión político-estratégica tanto sobre el modelo de desarrollo económico, como respecto al lugar que el país aspira a ocupar en el mundo y los medios necesarios para ello. Se trata de una de las principales limitaciones del proceso de internacionalización de las últimas décadas.90 Ello no es de extrañar. La política exterior post-dictatorial tuvo lugar en un contexto internacional de generalizado escepticismo respecto del rol del Estado y de relativa desatención al medio externo en que este se desenvuelve. El componente estratégico de las políticas exteriores, por consiguiente, tendió a caer en la irrelevancia. En el contexto de la hegemonía neoliberal ha bastado con dejarse llevar por las “inexorables fuerzas de la globalización”.91 Ubicada en las antípodas del neoliberalismo, la planificación estratégica fue desplazada por la primacía de la lógica cortoplacista de la competitividad económica que ha reconstituido el rol de los Estados en la era contemporánea.92 Estos factores, sumados a las fuerzas inerciales propias de las políticas exteriores93 y la extendida percepción de éxito de la inserción internacional del país, contribuyeron a que la reflexión estratégica fuera visualizada
