de la asimetría en las relaciones internacionales tanto como la posición de Chile en esos escenarios. La asimetría, a la cual me refiero, es a las disparidades de capacidades materiales entre países, un factor constante en la política internacional. Sin embargo, su significado e impacto varían. Después de su transición a la democracia, Chile apostó fuertemente para una estrategia de participación en el orden institucional internacional a través de una amplia red de acuerdos comerciales y participación en organizaciones globales y regionales.101 Para un país como Chile, que funge como país pequeño en algunos contextos y potencia media en otros, involucrarse en el marco institucional puede ser una forma de “ablandar” los puntos agudos de la asimetría.102 Sacó provecho (para algunos sectores sociales) de este marco institucional, que en aquel momento parecía sólido. Y sí, en su momento, el marco institucional era sólido, pero también lo es el hielo. Como el hielo, incluso los marcos institucionales anteriormente sólidos, son propensos a derretirse cuando cambian las condiciones. Ahora Chile se encuentra en esta encrucijada. Los vínculos entre sus mayores socios, China y los Estados Unidos, se han vuelto tensos. Las instituciones multilaterales que deben de mediar esas tensiones parecen cada día menos confiables.103
En las próximas páginas, explico qué quiero decir con “orden internacional liberal” y exploro la naturaleza de su crisis, y la posición chilena en esta coyuntura. Después aplico una teoría de asimetría internacional y ofrezco unos conceptos de poder no tradicional para sugerir dónde Chile mantiene posibilidades para ejercer influencia. Finalmente, conecto esas formas de poder con unas políticas para una inserción internacional más progresista.
El orden y las crisis internacionales
Antes de explorar las preguntas señaladas, merece la pena deconstruir la premisa de “la crisis del orden internacional liberal”. Primero, ¿a quién afecta la crisis?, ¿qué es el orden internacional liberal? Segundo, ¿es cierto que hay una crisis? El orden internacional liberal, propiamente dicho, no existe en ninguna forma concreta. No es una institución individual ni un conjunto claramente definido de instituciones, sino un concepto controvertido y criticado. Los teóricos más influyentes argumentan que el orden incluye instituciones, normas, y prácticas que tomaron forma en varias etapas durante el último siglo.104
El orden es jerárquico y fundamentado en el manejo de las grandes potencias, pero tiene aspectos liberales, como el papel central del multilateralismo, el derecho internacional, la operación relativamente abierta de sus instituciones y el énfasis en la libertad de comercio. Según sus críticos, ese mismo orden internacional no es más que un imperialismo disfrazado, una fachada que legitima las prácticas arbitrarias y represivas de Estados Unidos.105 No pretendo solucionar este debate normativo. Aquí, aceptamos que “el orden liberal” muchas veces no ha sido liberal en la práctica, y evitamos conclusiones normativas expansivas sobre sus efectos. Sin embargo, el orden tiene aspectos liberales en los campos de la política (apoyo a la democracia y los derechos humanos), en la economía internacional (mercados relativamente abiertos), y en el manejo de la vida internacional (soberanía y multilateralismo).106 De manera más estrecha, aquí me refiero sobre todo al marco de instituciones internacionales solapantes, como las Naciones Unidas, la Organización Mundial del Comercio, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, en las cuales Estados Unidos jugó un papel central en términos de creación y operación, tanto como la operación del derecho internacional.
Efectivamente, hay una crisis del orden internacional liberal y multilateral entendida en estos términos.107 Por un lado, existe una ausencia del liderazgo tradicional en el marco institucional multilateral. Cada vez más, carece un respaldo coherente por parte de Estados Unidos a esas instituciones. En plena pandemia, la falta de compromiso fue evidente en los ataques y amenazas del gobierno estadounidense en contra de la Organización Mundial de la Salud y también en contra de varios tratados internacionales.108 Pero este elemento de la crisis no comenzó con Trump, ni tampoco con la decisión desastrosa de George W. Bush de adelantar la guerra de Irak sin la aprobación del Consejo de Seguridad. Ya se notaba desde hace varias décadas en la terquedad del Senado y la caída dramática en la aprobación de tratados importantes. Dado este contexto, ¿puede sobrevivir el marco institucional sin el apoyo de los Estados Unidos? ¿Hay una crisis del orden internacional en sí o solo acerca del papel estadounidense?
Esta pregunta ha generado un tremendo debate entre teóricos de las relaciones internacionales, especialmente en torno a las potencias emergentes y a si se acomodarían a las normas y reglas del orden internacional por motivos de intereses o por un proceso de socialización.109 Otros ven una nueva guerra fría ya lanzada entre Estados Unidos y China que erosionará a la cooperación internacional.110 Pero dada la falta de apoyo para el orden internacional por sus países centrales, el orden internacional ya se está volviendo cada vez más ad hoc, con gobiernos participando (o no) de forma transaccional. De esta manera, las potencias emergentes enfrentan un orden internacional a la carte y este cambio debilita las posibilidades para la socialización.
Aunque el epicentro de la crisis se localiza en el Atlántico Norte, sus temblores repercuten a lo largo de Los Andes y llegan hasta el Estrecho de Magallanes. Los mismos factores que alimenta el orden internacional liberal también provocan un debilitamiento de las instituciones de cooperación regional en América del Sur. Mientras América Latina generalmente ha sido marginalizada de los debates de internacionalistas acerca del orden internacional, desde una perspectiva histórica la región realizó contribuciones importantes a través de sus innovaciones en temas de derecho internacional, en la creación de instituciones multilaterales y en normas liberales de la promoción de democracia y derechos humanos.111 Renombrados chilenos participaron en dichas contribuciones y a veces fueron protagonistas, por ejemplo Alejandro Álvarez en la formación del derecho internacional, Hernán Santa Cruz en la formación de los derechos humanos y Marta Vergara en la creación de las primeras organizaciones feministas internacionales.112
Pero los problemas de Chile van mucho más allá de la nostalgia de los éxitos diplomáticos de antaño. En su región y al nivel global, Chile enfrenta un panorama internacional complicado.113 A través de un modelo de inserción internacional focalizado en las exportaciones, negociación de acuerdos de libre comercio, y un compromiso moderado con el “regionalismo abierto”, Chile buscó convertirse en un “país puente” en las relaciones entre Sudamérica y Asia Pacífico.114 Durante dos décadas, esa estrategia había conseguido ampliar el número de socios comerciales importantes (más allá de Estados Unidos y Japón) y también diversificar las exportaciones de productos además del cobre. Pero con los años, la dependencia en el mercado chino para ambas importaciones y exportaciones sobrepasó el peso previo de los Estados Unidos. Se ve este patrón, por ejemplo, en la estadística económica llamada el índice Herfindahl-Hirschman. Después de la transición, el índice demuestra una caída dramática en la concentración de inserción internacional chilena. Sin embargo, después de la crisis financiera del 2008-09, la concentración económica chilena en el mercado chino se disparó. Toda la diversificación beneficiosa de la primeras dos décadas de la transición se ha perdido.115 El crecimiento de la demanda china generó cierto optimismo en el país acerca de la emergencia de una multipolaridad cada vez mayor a nivel global. Las élites chilenas se felicitaron por el éxito de esa estrategia de diversificación económica, por lo menos hasta el estallido de las manifestaciones masivas del 2019. Pero este mismo éxito siempre fue sumamente frágil. La diversificación de la inserción internacional chilena conseguida entre 1990 y 2010 fue cultivada bajo un marco institucional que fomentó el comercio bajo un complejo de instituciones multilaterales que permitió la demanda extraordinaria de China.116 La combinación del debilitamiento de esas instituciones y la mayor concentración comercial chilena hoy en día complicará los esfuerzos para ajustar de forma progresista el modelo chileno de inserción internacional.
Chile en un mundo de asimetrías
El sistema de reglas a nivel global está sufriendo una erosión gradual mientras que la cooperación regional sudamericana se encuentra moribunda. En este contexto, la política exterior chilena se enfrenta a una situación difícil, en la
