Estado. Integrando estos elementos, las preferencias de política exterior tienen que ver con cómo se agregan ideas, principios e intereses en un sistema político en donde intervienen distintos actores, públicos y privados, por distintos canales institucionales.
Un sistema democrático, sin embargo, supone que las preferencias no son estáticas. La variación, entre gobiernos o incluso dentro de un gobierno, puede ser moneda corriente. Esta variación plantea al menos cinco desafíos a la política exterior. En primer lugar, está el desafío de cómo alinear incentivos electorales con preferencias de política exterior. Los líderes necesitan ofrecer una narrativa de política exterior que sea al mismo tiempo racional, consistente, y viable en términos electorales. En segundo lugar, está el equilibrio entre la necesaria discusión democrática y la consistencia temporal que necesitan muchas estrategias de política exterior. En tercer lugar, en gobiernos de coalición, existe la posibilidad de que distintos actores de la coalición demanden distintas posiciones en política exterior. Encontrar un equilibrio entre la consistencia de la política exterior y la unidad de la coalición es clave. En cuarto lugar, las democracias necesitan poder alinear valores democráticos (como los derechos humanos) con intereses materiales (como abrir mercados). El desafío, entonces, consiste en alcanzar un equilibrio aceptable entre preferencias normativas e intereses materiales en la relación de sus socios. Por último, las democracias deben abordar un equilibrio siempre frágil con la globalización y la soberanía en donde siempre resulta difícil establecer logros en las tres dimensiones de manera simultánea.135
Las preferencias de política exterior en el Chile democrático
El fin de la Guerra Fría y la transición democrática en Chile reemplazaron la narrativa nacionalista y anticomunista por una basada en la defensa de la democracia y los derechos humanos, pero dejaron intacto el modelo económico y social neoliberal, el cual se vio fortalecido ante un escenario global signado por el triunfo del orden liberal internacional impulsado por la hegemonía de Estados Unidos. Desde el regreso a la democracia, Chile ha sido un caso paradigmático en la región en cuanto a la continuidad de sus preferencias de política exterior. Estas consistieron básicamente en (1) superar el aislamiento heredado del régimen autoritario; (2) establecer compromisos internacionales con la democracia y los derechos humanos para evitar una reversión autoritaria y (3) recrear el alineamiento de los intereses económicos domésticos con la apertura internacional que subyace a la economía global.
Para esto, Chile articuló de un modo muy consistente sus preferencias normativas por la democracia y los derechos humanos con sus intereses materiales aperturistas en cuanto al comercio. Una diplomacia sofisticada, articulada desde las agencias diplomáticas, comerciales y financieras, y una coalición exportadora fueron la base de la inserción internacional chilena. La diplomacia buscó desarrollar la reputación de Chile como buen ciudadano, tanto en la región como en la sociedad global, involucrando a Chile en redes diplomáticas y regímenes internacionales que señalizaran el compromiso del país con el orden liberal internacional. Las corporaciones, junto con la cancillería y la cartera económica, elaboraron las alternativas de integración comercial sobre la base de una seguridad jurídica ahora reforzada por un orden democrático. Con buena parte de su capital político intacto (al menos hasta la muerte de Pinochet) y con un flujo de financiamiento asegurado por la Ley Reservada del Cobre136 (incluso a expensas de la eficiencia de codelco), las Fuerzas Armadas colaboraron con esta inserción, principalmente a través de su participación en operaciones de paz de Naciones Unidas.137
Como se puede apreciar en el gráfico i, el cambio promedio en política exterior entre un gobierno y otro ha sido uno de los más bajos en el caso chileno. Incluso considerando el cambio de régimen en 1990, Chile ha exhibido una política exterior relativamente más estable que la mayoría de sus vecinos de la región. Una forma de observar esto es mirando el voto de Chile en la Asamblea General de Naciones Unidas. El gráfico ii muestra los puntos ideales de Chile entre 1947 y 2019 sobre una dimensión que refleja la posición del Estado hacia el orden liberal internacional liderado por Occidente.138 A mayor el puntaje estimado, se entiende que el Estado ha votado más cerca de las preferencias de este orden. Como se puede apreciar, uno de los cambios más abruptos tuvo lugar en 1970, con el arribo de Salvador Allende a la presidencia de Chile y luego, en 1973, cuando se instala el régimen militar de Augusto Pinochet. El segundo cambio notable, como cabría esperar, tuvo lugar entre 1989 y 1990 con el regreso de la democracia. Como se puede observar, los puntos ideales entre 1990 y 2019 permanecieron dentro de un rango relativamente limitado de variación.
Gráfico i. Cambio promedio en la política exterior, 1980-2014
Fuente: Merke, Federico, Diego Reynoso, y Luis Leandro Schenoni, “Foreign Policy Change in Latin America: Exploring a Middle-Range Concept”, Latin American Research Review, 55(3), 2020, 413-429.
Gráfico ii. Puntos ideales de Chile en Naciones Unidas, 1947-2019
Fuente: Michael Bailey, Anton Strezhnev y Erik Voeten, “Estimating Dynamic State Preferences from United Nations Voting Data”, Journal of Conflict Resolution, 61(2), 2017, 430-456.
En cuanto a la inserción económica de Chile, el gráfico iii muestra el índice de globalización elaborado por el kof Swiss Economic Institute. Como se puede observar, Chile es el país más globalizado de América Latina. Si bien durante los años de Pinochet Chile ya mostraba su perfil de apertura, es a partir de 2000 cuando la distancia con el resto de los países de la región se vuelve más clara.
Gráfico iii. Globalización en América Latina
Fuente: kof Swiss Economic Institute.
Que la globalización ha generado ganadores y perdedores es algo poco cuestionado. Tampoco es algo cuestionado que en los últimos años se ha abierto un debate acerca de cómo la exposición de algunos países a la globalización ha contribuido a un incremento en los niveles de desigualdad. Con todas las precauciones del caso (entre ellas que correlación no es causación), la relación entre globalización y desigualdad en el caso chileno sugiere otra historia. El gráfico iv muestra la evolución, por un lado, del índice de globalización de Chile y, por el otro, del índice Gini.139 En conjunto, se puede apreciar que Chile se volvió más global al tiempo que se volvió menos desigual. Esto no significa afirmar que lo primero causó lo segundo, pero al menos sirve para poner en duda la relación inversamente proporcional que se suele establecer entre globalización y desigualdad. En esta misma dirección, cabe recordar que Chile exhibe el mejor indicador de desarrollo humano de América Latina según el pnud, ocupando el puesto 42 a nivel global, cerca de la Argentina (48) y más distante de Uruguay (57), Costa Rica (68), México (76) y Brasil (79).140
Gráfico iv. Globalización y desigualdad en Chile
Fuente: Banco Mundial y kof Swiss Economic Institute.
Más allá de la inserción comercial, en materia diplomática Chile exhibe hoy una red que incluye 128 puestos oficiales, algo más que Australia (118) y Suecia (104) y bastante más que países pequeños y desarrollados como Irlanda (87) o Nueva Zelanda (50).141 En el Passport Index, Chile figura en el puesto 24, cerca de Uruguay (18), Brasil (21) y la Argentina (22), estando entre los cuatro países de la región con mejor acceso a otros países sin necesitar visado. En el Good Country Index, Chile ocupa el puesto 33. Es el tercer país de América Latina, debajo de Uruguay (25) y Costa Rica (29),142 pero bastante arriba de Argentina (43), Brasil (55) y México (82).
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