climático.131 Al contrario, Chile perdió su protagonismo con la cancelación de las reuniones de la onu de cambio climático en 2019 y con su rechazo al Acuerdo de Escazú.
Chile también tiene importantes posibilidades de desarrollar su poder colectivo como respuesta a las crisis de las órdenes internacionales y regionales. Como señalo arriba, Chile tiene mucho que perder del deterioro de los marcos institucionales internacionales. Esas instituciones facilitaron la inserción y diversificación de la economía chilena, aunque no la hicieron más igualitaria. Pero la crisis ha dejado un hueco en el liderazgo del orden internacional, donde Chile podría forjar relaciones más fuertes con países como Canadá, Corea y Nueva Zelanda, que comparten unas preocupaciones similares sobre el estado del orden internacional. Primero hay que mostrar un apoyo conjunto para instituciones centrales (incluso algunas como la omc que no han sido las favoritas de la izquierda) y después buscar agendas comunes para reformas más igualitarias dentro de ellas. La alternativa no es una utopía anárquica sino un mundo aún más marcado por el unilateralismo asimétrico.
Pero en términos de poder colectivo, Chile no debe apostar solamente a nivel global. También es clave buscar mayor consenso regional acerca de los modelos de inserción internacional. El objetivo de este consenso no debe de ser demostrar la autonomía como fin (como a veces hizo alba en su día) sino usar la autonomía para reformar instituciones y crear reglas con efectos más progresistas y también más estables que las organizaciones de la primera década de los 2000. Pero para eso, Chile también tiene que mostrar que hará compromisos con sus vecinos y que no estará buscando de reojo salidas de la región. Tanto a nivel regional como global, Chile debe de apoyar constantemente al derecho y a las instituciones internacionales, incluso cuando podrían implicar derrotas específicas.
Finalmente, Chile tiene relaciones relevantes con las grandes potencias. Aquí, la asimetría sale a la superficie, pero Chile aún tendrá que buscar formas de ejercer el poder derivativo. Primero, los estadistas chilenos tendrán que repensar qué quieren de sus relaciones con grandes potencias, bajo las limitaciones de la asimetría. Por su concentración en economías de enclave, especialmente de minería, la dependencia en el aumento de las exportaciones a China como motor del crecimiento trajo consigo costos sociales y medioambientales.132 Tampoco se ven muchas nuevas posibilidades para la influencia política y diplomática chilena como producto de la relación comercial con China. Es notable que el acuerdo comercial con China, firmado en el 2006, fue menos comprehensivo que los otros acuerdos de China con países de la región. En comparación con el acuerdo Chile-Estados Unidos, al acuerdo bilateral con China es notablemente superficial y constituye un marco institucional bastante débil que limita las oportunidades para diversificación.133 En varios momentos históricos, Chile sí ha buscado desarrollar mayor influencia (especialmente vis-a-vis sus vecinos) usando poder derivado de su relación con Estados Unidos. En sus mejores momentos, en los años 90, fue una relación que apoyó a una visión de mayor democracia y abogó a favor de los derechos humanos. Pero hoy en día, una forma de emplear ese poder derivativo sería conducir la influencia derivada de la potencia norteña para construir una región más sólida, donde más países y más personas comparten los beneficios del orden internacional liberal.
Conclusiones
El mundo se encuentra en una convergencia de crisis y ni Chile ni América Latina están exentos. La erosión del liderazgo internacional de Estados Unidos, seguido por la implosión de esa voluntad bajo Trump, ha debilitado el marco institucional internacional. El auge del populismo nacionalista y xenofóbico sugiere que el problema no terminará con la salida de Trump de la Casa Blanca y no implica solamente a los Estados Unidos. Por otro lado, el apoyo de las nuevas potencias —especialmente China— a ese orden, se limita a algunos aspectos. Una creciente competición entre esas dos potencias —no una repetición de la Guerra Fría, pero sí competición— aumentará las tendencias asimétricas del sistema internacional. Y mientras, América Latina carece de protagonismo internacional y la falta de coordinación regional significa que los países de la región tendrán que enfrentarse con las grandes potencias de forma cada vez más solitaria.
A primera vista, este panorama no es muy alentador. Pero hay esperanzas para la influencia chilena y también para unas prioridades progresistas. Primero, y a pesar de sus enormes imperfecciones, Chile debe de buscar formas de apoyar el marco multilateral. Es fácil desesperarse con la idea de que un país más o menos pequeño y periférico no podría hacer una diferencia, pero la historia de las contribuciones chilenas y latinoamericanas al orden internacional sugiere que sí se puede. Después, Chile necesita definir claramente sus prioridades internacionales con mayor balance entre el crecimiento y la igualdad por el lado económico. Para conseguirlas, sin duda de forma incremental, habrá que tener mayor consciencia de las dinámicas de la asimetría internacional, buscando las oportunidades que abren para los Estados pequeños y medianos.
Herencia y transformación: preferencias domésticas y política exterior de Chile
Federico Merke*
¿Qué sucede con la política exterior de un país que atraviesa un proceso de transformación social y política? ¿De qué forma se altera la orientación internacional de un país cuando establece un nuevo contrato social? La literatura de política exterior ha estudiado más las continuidades que los cambios y los libretos teóricos son relativamente escasos para anticipar qué se puede esperar. En este sentido, Chile es un caso interesante y novedoso (por su tradición de tener una política exterior continua en el tiempo) para examinar de qué manera las transformaciones sociales y políticas se vinculan con las preferencias de política exterior y cómo la política exterior puede funcionar como un canal para consolidar estas mismas transformaciones.
En este capítulo me propongo delinear los contornos de un análisis que mire la relación entre cambios domésticos y política exterior en Chile. En la primera sección introduzco conceptualmente la noción de preferencias de política exterior y los dilemas que las democracias enfrentan para hacer política exterior. En la segunda sección examino las preferencias de Chile en política exterior desde 1990 y me concentro en los factores que conformaron una política exterior de consenso. En la tercera sección me concentro en los problemas actuales que enfrenta la política exterior de Chile en un contexto interno marcado por una crisis política y de cambio constitucional y un contexto externo marcado por la alteración de preferencias en relación al orden liberal internacional. En la conclusión presento cuatro desafíos que tendrá Chile en los próximos años.
El problema de las preferencias en la política exterior democrática
La formación de preferencias en política exterior es una tarea compleja que toda democracia debe enfrentar. En el análisis de la política exterior, la democracia nos presenta una forma bajo la cual las preferencias de política exterior surgen y se organizan en un gobierno. Pensar en las preferencias de política exterior de un país democrático implica mirar qué rol tienen los partidos políticos, el sector productivo y la sociedad civil en la conformación de esas preferencias. Implica, también, mirar el rol que juegan los movimientos sociales, los sindicatos, los intelectuales o la opinión pública. Supone, entonces, pensar que las preferencias surgen de distintas fuentes, circulan por varios pasillos, se negocian políticamente y se representan a través de una coalición de gobierno. El resultado es que una coalición en el poder no representa las preferencias de todos los votantes por igual, sino que expresará fundamentalmente las preferencias de su selectorado o bases de apoyo.
Cuando una coalición llega al poder, la definición de sus preferencias estará dada fundamentalmente por tres elementos.134 En primer lugar, están los valores, principios y nociones de identidad que organizarán la narrativa de su política exterior. En segundo lugar, están los intereses materiales que formarán la base de la coalición en temas como el comercio, la inversión, la regulación de la economía o el desarrollo tecnológico. Y en tercer lugar, está el diseño institucional del sistema político (como el poder del presidente en política exterior) y los canales formales (el
