Las desigualdades de poder se reflejaban, se concretaban y se justificaban en esas mismas instituciones. Sin embargo, este marco internacional también creó un ambiente de mayor (aunque lejos de perfecta) estabilidad y previsibilidad para un país como Chile. Sin reglas no hay mercados y, por este motivo, la crisis emergente en el orden internacional liberal pone en riesgo la estrategia de inserción internacional chilena de las últimas tres décadas.
Entonces, para proyectar cómo los cambios a nivel mundial podrían afectar la posición chilena, hay que subrayar las dinámicas de la asimetría internacional.117 La asimetría no es solamente una cuestión de diferencias en capacidades materiales. La potencia mayor (A) ejerce ventajas más obvias que el Estado pequeño (b), pero los efectos de la asimetría no son tan sencillos. Como destaca el teórico Brantly Womack, la asimetría produce perspectivas tan diferentes sobre una misma relación bilateral que, como resultado de las percepciones dispares de los diplomáticos de una misma relación bilateral, envuelve dos dinámicas diferentes. La relación Ab no es la misma relación que experimenta bA. Uno de los efectos más típicos de relaciones asimétricas es el desequilibro de la atención. El Estado A, por su tamaño, tiene intereses más diversos en términos temáticos y geográficos que los Estados más pequeños. Los intereses del Estado b suelen estar más concentrados y por eso los líderes del Estado b prestarán la mayor parte de su atención al Estado A —una dinámica exagerada en los sistemas unipolares. En los sistemas multipolares, el Estado b tendrá que dividir su atención entre Estados A, B, C…, además de tratar con países pequeños y vecinos (cx) que mantienen su importancia por cuestiones fronterizas y de cercanía (como la atención que Chile dedica a Bolivia). Pero una parte significativa de la atención de b estará dedicada al mantenimiento de la relación con A.118
Por otro lado, en un mundo multipolar, A tendrá que dividir su atención entre B y C, además de los muchos países bx. Además, la potencia grande A tenderá a ver sus relaciones con los Estados pequeños a través del prisma de las relaciones con B. Aunque en general creo que no valen los argumentos que postulen una equivalencia entre las relaciones Estados Unidos —China y la Guerra Fría del siglo pasado,119 este patrón sí sigue: cuando predomine una relación más competitiva con China en las visiones internacionales de los políticos estadounidenses, verán sus relaciones con los demás del mundo a la luz de esa contienda.
¿Dónde cabe Chile en todo eso? En relaciones internacionales, el tamaño es una cuestión relacional y relativa, así que Chile no pertenece a una sola categoría de tamaño en términos absolutos. A nivel regional sudamericano, existen asimetrías multivalentes según el tema. Las capacidades y su ubicación proporcionan a Chile un tamaño mediano en el sistema regional. El sistema sudamericano se puede volver Brasil-céntrico, pero eso solo predomina si Brasilia ejerce un liderazgo coherente, algo que ha sido incapaz de hacer desde el 2012. Cuando el liderazgo brasileño es débil, la atracción gravitatoria de las potencias extra regionales debilita la fuerza de las relaciones asimétricas.120
A nivel global, Chile se encuentra entre los países bx, en un triángulo asimétrico donde Estados Unidos aún siempre ocupa la posición de mayor importancia. En general, y especialmente en temas económicos, China ocupa la segunda esquina, a pesar de los esfuerzos chilenos por la diversificación.121 (Aquí también se ven los efectos de un Brasil menos involucrado). Esta posición chilena se nota, por ejemplo, en los debates sobre hasta qué nivel y dónde debería la Cancillería mantener una presencia diplomática en el extranjero. Uno puede discrepar del impulso inicial de la administración Piñera de reducir el número de misiones diplomáticas, pero no cabe duda de que los intereses y atención de Chile se concentran en un número menor de socios internacionales. Al extremo, la concentración de las relaciones en uno o dos potencias grandes puede reducir la autonomía, como dijo Hirschman,122 pero es un error creer que más relaciones de poca importancia aumentaría necesariamente la autonomía. La autonomía puede tomar formas variadas, y un país puede buscar autonomía en el contexto de relaciones estrechas, como advierten Russell y Tokatlian, tanto como en su diversificación.123
Aquí quiero señalar que el enfoque tradicional en la autonomía —que suele tener un eco nacionalista o antimperialista en el pensamiento de la izquierda acerca de la política internacional— no me parece adecuado hoy en día. Russell y Tokatlian enfatizan que la autonomía es un bien en sí. Eso puede ser, pero poseer el bien en sí de la autonomía no produce necesariamente mayores bienes para todos, en términos de condiciones de vida para la mayoría de la población. (Uno puede decir lo mismo de la dependencia de la periferia por “realista” que sea).124 Este bien puede ser malgastado o empleado para conseguir más recursos y mayor estatus para los que ejercen funciones en nombre del Estado.
Más allá de la autonomía en sí, uno puede pensar en las estrategias disponibles para los países pequeños (como Chile a nivel global) y medianos (como Chile a nivel sudamericano). Se destacan tres categorías de poder con relevancia especial para los Estados pequeños: el poder intrínseco-particular, el poder colectivo y el poder derivativo. El poder intrínseco tiene su base en las capacidades propias del Estado pequeño, pero esas no tienen que ser puramente materiales. El poder colectivo se basa en las relaciones con otros Estados pequeños y medianos. Finalmente, el poder derivativo emerge del manejo de la relación con una potencia mayor.125 Sin negar la centralidad de la asimetría, Chile está bien posicionado para ejercer esas tres formas de poder, como explicaré más adelante. Pero ¿ejercer el poder con qué objetivos?
El poder, a diferencia de las capacidades, se ejerce, no se acumula, y el objetivo del ejercicio del poder es conseguir algo: mantener un statu quo o cambiarlo. El poder pierde sentido sin un contexto, por un lado, y sin objetivos, por el otro. Como se suele mencionar, los objetivos de la política exterior chilena después de la transición han tenido un gran enfoque en la promoción del comercio, ligado a los intereses de algunos grandes sectores de la economía chilena,126 quizás de forma excesiva, según Lorena Oyarzún.127 Más allá, como destaca Claudia Fuentes-Julio, el país ha buscado aumentar su propio estatus internacional a través de la promoción de los derechos humanos y la democracia.128 Cristóbal Bywaters subraya cómo la búsqueda del estatus internacional también ha servido para legitimar a las élites y su modelo preferido a nivel nacional.
Así que, a pesar de la democratización y el crecimiento macroeconómico conseguido, está claro que la política exterior chilena representa y está conducida por un sector social bastante estrecho.129 No es de extrañar, ya que la política exterior tiene una tendencia hacia la jerarquía globalmente.130 Pero cuando los procesos de toma de decisión y hasta el mismo servicio diplomático son poco inclusivos y representativos de la sociedad, se complican los esfuerzos de definir agendas socialmente progresivas sobre la reforma de la inserción internacional. No es mi lugar definir cuáles deben de ser los objetivos de la política exterior chilena después de la reforma constitucional, pero en línea con los propósitos de este libro, en la penúltima sección sí quiero analizar cómo las formas (intrínseca, colectiva y derivativa) del poder podrían contribuir a algunas metas generales.
Agendas progresistas
¿Qué posibilidades existirán para una inserción internacional más benéfica para los proyectos sociales más igualitarios? Aquí me referiré una por una a las formas de poder ya mencionadas, destacando posibles agendas que podrían adelantar en el contexto de la situación mundial actual.
A pesar de no ser un Estado grande, Chile tiene importantes formas de poder intrínseco que podrían proporcionar oportunidades de liderazgo en temas progresistas. Por ejemplo, las tremendas costas y la proyección marítima de Chile sugieren la posibilidad de encontrarse entre los líderes de la protección ambiental marítima. La presidenta Bachelet tomó medidas en este sentido en los últimos días de su mandato, ampliando la protección estatal del territorio marítimo, pero aún Chile no ha aprovechado este recurso para posicionarse como un líder internacional de la llamada “agenda azul”. Este aspecto de poder intrínseco también ofrece la oportunidad de insertar el país con más fuerza en los debates del tema global más importante
