(157) y Costa Rica (147), y por encima de Argentina (138), México (98), Brasil (75) o Colombia (65).143 En el Global Peace Index, Chile ocupa el puesto 45 (bajó varios lugares luego del estallido social de 2019), debajo de Costa Rica (32) y Uruguay (35) pero bastante más arriba que la Argentina (74), Brasil (126), México (137) y Colombia (140).144 En materia ambiental, Chile es el país de América Latina mejor ubicado (44) en el Environmental Performance Index, por encima de México (51), Costa Rica (52), Argentina (54) y Brasil (55).145 Recientemente, Chile se ha comprometido a alcanzar el máximo de emisiones en 2025, lo que corresponde a un punto intermedio en el camino a la carbono-neutralidad propuesta para 2050 de acuerdo al proyecto de Ley Marco de Cambio Climático. En materia migratoria, Chile exhibe un notable aumento de la población migrante, que pasó de ser el 0.81 por ciento en 1992 al 4.35 por ciento en 2017.146
¿Cuál es la métrica para evaluar el rendimiento de una política exterior? La respuesta, como se puede apreciar de una lectura rápida de estos índices, no es una sola. En países frágiles al borde del colapso, la métrica pasa por la seguridad y la estabilidad del gobierno. En el otro extremo del continuo del poder, la métrica probablemente pase por la capacidad de un país de moldear un orden internacional favorable a sus preferencias. Chile no es un país frágil ni una potencia global, por lo que la métrica del poder relativo es de poca utilidad. Su capital político no está dado por su territorio ni por su población ni por su capacidad de proyectar poder o influencia en la región. Está dado por su capacidad de participar (1) en la conversación diplomática por la gobernanza global, actuando como un buen ciudadano del orden liberal internacional, y en (2) los flujos globales de comercio, inversión y turismo, actuando como un país previsible. Y su capacidad ha estado asociada al equilibrio que supo encontrar entre democracia y política exterior, en particular el equilibrio entre alternancia democrática y consistencia temporal; entre unidad de la coalición y consistencia en la política exterior; entre preferencias normativas e intereses materiales, y entre globalización, democracia y soberanía.
Con todos sus logros, en los últimos años, sin embargo, la orientación internacional de Chile ha venido mostrando un cambio en estos equilibrios, en particular en las preferencias relativas a migraciones, ambiente y derechos humanos. En 2019, por ejemplo, el gobierno de Piñera participó junto a otros gobiernos de centroderecha en un reclamo contra la Corte Interamericana de Derechos Humanos, alegando la intromisión de ésta en asuntos internos del país. En septiembre de 2018, Chile se retiró del Tratado de Escazú, un acuerdo que define protocolos para la protección del ambiente y que empodera a la ciudadanía en decisiones relativas al ambiente. Lo llamativo fue el hecho de que Chile y Costa Rica fueron los principales impulsores del mismo, al menos desde la Decisión de Santiago de 2014 adoptada por 24 países de América Latina y el Caribe. En diciembre de 2018, también, el gobierno chileno decidió no adherirse al Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular de Naciones Unidas, sugiriendo que las migraciones y los derechos humanos van por carriles distintos. Esta postura tuvo su reflejo también en las políticas migratorias adoptadas durante el gobierno de Piñera que apuntaron a limitar la inmigración venezolana o haitiana, entre otras. Finalmente, en abril de 2019, Chile anunció su retiro de la unasur y propuso crear otro bloque, el Prosur, como una alternativa conservadora al primero.
Aunque aún es temprano para arribar a conclusiones definitivas, existe la posibilidad de pensar que la consistencia intertemporal en la política exterior chilena tuvo que ver fundamentalmente con la preeminencia de la Concertación como coalición política dominante. Recordemos que entre 1990 y 2010, todos los presidentes de Chile pertenecieron a dicha coalición. Fueron 20 años que sentaron las bases de la inserción internacional de Chile. Esas bases, compartidas parcialmente por la derecha chilena, parecen haberse erosionado durante el gobierno de Sebastián Piñera. En este sentido, lo que Bywaters denomina en su capítulo para este libro “una política de Estado”, también podría ser pensado como las preferencias de política exterior de la Concertación. Por otro lado, también, la sociedad chilena parece expresar demandas sociales y económicas que ponen en duda, por ejemplo, el beneficio de más acuerdos comerciales, los cuales son evaluados no solo por su rendimiento económico sino también por su relación con otros valores como la discusión democrática o el cuidado del ambiente, como sucedió en el rechazo al tpp-11.
¿Qué se ha roto en Chile? Transformaciones políticas y política exterior en un mundo de preferencias cambiantes
Una de las características de la crisis chilena es que no es exclusiva de Chile. Exhibe ecos de un problema que está en el centro del conflicto político en el mundo desarrollado y que se ha hecho más visible en los últimos cinco años. Como señala Nigel Gould-Davies, buena parte del conflicto que viven las sociedades occidentales tiene que ver con tres alineamientos que hoy están muy cuestionados y que capturan buena parte de las frustraciones que se observan en las democracias occidentales: (1) el alineamiento de instituciones globales con la distribución de poder que subyace a la seguridad internacional; (2) el alineamiento de los intereses económicos domésticos con la apertura internacional que subyace a la economía global; y (3) el alineamiento del sector corporativo con los valores sociales que subyace a la legitimidad de los mercados.147 En otras palabras, las instituciones ya no reflejan el cambio de poder; la globalización está discutida también en las democracias liberales y la confianza en el mercado y en la ética de los negocios está bajo sospecha. El resultado es un orden internacional cuestionado desde adentro, por sociedades frustradas con la globalización e insatisfechas con la democracia, y desde afuera, por el ascenso de China y la intensificación de su conflicto con Estados Unidos.
El estallido social de 2019 reveló de algún modo la frustración de la sociedad chilena. Mostró, también, los límites estructurales al crecimiento, las desigualdades sociales y la fosa cada vez más profunda entre élites y sociedad. Con todos sus logros económicos, la desigualdad de ingreso, y mucho peor de riqueza, se encuentra profundamente arraigada; la clase media chilena continúa lidiando con precios altos, salarios bajos y un sistema de retiro que deja a mucha gente al borde de la pobreza. Ninguna política exterior, sin embargo, es un sustituto de una política de desarrollo. La política exterior puede crear las condiciones para que un país incremente sus niveles de desarrollo político y económico. Pero la mejor política externa nunca podrá compensar los límites y las ineficiencias de la gobernanza doméstica. En este sentido, el problema chileno aparece como un problema que tiene que ver fundamentalmente con la relación, por un lado, entre el Estado y la sociedad y, por el otro, entre las élites y los ciudadanos. El desarrollo de la crisis de 2019 fue convergiendo, entre ciudadanos y políticos por igual, en la idea de que Chile necesita reformas estructurales.
La Constitución de 1980, adoptada por la dictadura de Pinochet, se convirtió en el punto focal de esas reformas. Como señala Heiss, la Constitución chilena exhibe aún su origen autoritario, autoriza la existencia de elementos reñidos con la democracia y auspicia un modelo neoliberal, deficitario, en temas como derechos económicos y sociales. Javier Sajuria plantea “que lo que vive Chile hoy es un fenómeno triple” consistente en “una polarización de las élites, su aislamiento de las masas y la (re)politización de la ciudadanía”.148 Como muestran los gráficos de abajo, Chile viene experimentando un crecimiento de la polarización política que se acentúa en los últimos 3 años.149 Aunque Chile tiene una democracia liberal bastante por encima del promedio de la región, se percibe, también, un deterioro relativo.
Gráfico v. Polarización política en Chile
Fuente: V-Dem Project.
Gráfico vi. Democracia liberal en Chile
Fuente: V-Dem Project.
Las élites, por su parte, no están distanciadas de la sociedad solo por sus diferencias de ingreso. Están distanciadas, también, por la desigualdad de acceso al poder,
