realidad objetiva sino una producción de grupos sociales, los que en todo caso establecen, a partir de sus propias normas, que un fenómeno es una transgresión y una desviación. Por lo tanto, el proceso a través del cual un suceso es etiquetado como problemático se convertía en el centro del análisis. Bajo la nueva perspectiva, el énfasis era colocado sobre las interacciones de grupos sociales o de individuos, insertos en espacios precisos y buscando influir en las orientaciones, concepciones, controversias, argumentaciones en torno a una situación específica.7
Un primer aporte de la sociología de los problemas públicos, pertinente para este trabajo, es la “desnaturalización” de lo que se considera problemático en una sociedad que no se concibe como realidad objetiva, sino como una producción de grupos sociales. En este sentido, el centro de nuestro análisis es el proceso por medio del cual los afectados por la violencia se convirtieron en un problema público reconocido por distintos grupos sociales.
El sociólogo Joseph Gusfield,8 pone énfasis en el proceso a través del cual se define un problema en la arena pública en pugna entre grupos sociales e instituciones y sus transformaciones a través del tiempo con base en la ritualización, la escenificación, la persuasión y la retórica. En la agenda pública el problema se define como algo factible de ser transformado o resuelto. Por eso, además de nombrar algo como un problema, se disputa socialmente el camino a seguir para su resolución.
Para Gusfield, un problema público tiene cierta estructura, lo que equivale a sostener que aun si el estudio de las interacciones es importante, también lo es observar cómo se compone una estructura que contiene ideas y acontecimientos, cambiantes, imprecisos y contingentes. Un problema público mantiene siempre tres dimensiones, afirma este autor, cognitiva, moral y normativa. En palabras de Gusfield: utilizo el concepto problema público para designar el proceso a través del cual un hecho se convierte en un asunto de reflexión y de protesta pública y un recurso, así como un objetivo, para la acción pública.9
Esta investigación parte de que la construcción de un problema público constituye un proceso de pugna, de negociación y contencioso. Es decir, de disputa en la “arena pública” entre actores sociales, poderes e instituciones, no sólo para su inclusión sino también para su definición y su eventual solución. Descubrimos cómo el campo de los afectados por la violencia se convirtió en susceptible de “acción pública”, de ser “transformado” o “solucionado”. En particular, pueden distinguirse cuatro distintos niveles de pugnas en el proceso de construcción del problema público: a) por el reconocimiento de las víctimas en la arena pública, b) por la misma definición y características impuestas a los reconocidos como afectados, c) por la priorización de ciertos sujetos sobre otros y, d) por las formas de “transformar” o “reparar” el problema.
Otros autores, como Stephen Hilgartner y Charles Bosk, han señalado que existe además una competencia entre problemas por la atención pública. Destacan la disputa por el significado de esos problemas en el interior de diferentes círculos de discusión. Los autores proponen “una lógica de mercado, pensando a la atención pública como un bien escaso y por lo tanto circunscribiendo en buena medida el análisis al estudio de la competencia entre los problemas públicos para lograr captar dicha atención”.10 Esta perspectiva de análisis de disputa entre problemas públicos se vuelve interesante cuando observamos cómo en el interior del campo de las víctimas existieron disputas por la visibilidad pública de ciertas afectaciones sobre otras; por ejemplo, la tortura o desaparición forzada.
Desde las teorías de la política pública, más propias de la ciencia administrativa, también se han hecho aportes sobre los problemas públicos. Diversos autores consideran la consolidación de un problema público como un primer paso en el ciclo de la política pública. Existen múltiples definiciones de lo que es una política pública. Raúl Velásquez Gavilanes (2010) identifica al menos 26 definiciones distintas, cada una de las cuales tiene un énfasis y proviene de contextos diferentes. Para él, la política pública “es un proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, adelantado por autoridades con la participación eventual de los particulares y encaminado a solucionar o prevenir una situación definida como problemática. La política pública hace parte de un ambiente determinado del cual se nutre y al cual pretende modificar o mantener”.11
Siguiendo a Luis F. Aguilar, entendemos como política pública “las acciones de gobierno, que tienen como propósito realizar objetivos de interés público y que los alcanzan con eficacia y aun eficiencia; son lo que en términos genéricos puede llamarse política pública”.12 En esta investigación revisamos las acciones de gobierno que tuvieron como objetivo reconocer y caracterizar a los afectados por la violencia y construir una memoria colectiva y pública. Adicionalmente, reconocemos que las acciones de gobierno tienen una doble dimensión —política y técnica—, un componente normativo y un componente científico-técnico. En ese sentido, pretendemos observar tanto la dimensión política como su desarrollo técnico. Consideramos pertinente analizar las distintas etapas, procedimientos e instituciones involucrados en la política pública, etapas que Aguilar (2010) define desde la consolidación de un tema como problema público, el planteamiento de posibles soluciones, la definición de una política particular y su implementación.13
Con base en el enfoque teórico de las políticas públicas se pueden distinguir algunas fases que incluyen: la identificación del problema para la formulación de una política, su adopción, su implementación y su evaluación. Como se verá a lo largo de los capítulos de este libro, para esta investigación nos concentramos únicamente en la primera fase (identificación del problema y formulación de una política). Las otras fases podrían ser objeto de investigaciones posteriores.
Para esta perspectiva de las políticas públicas desde la administración pública, la definición correcta y precisa de los problemas públicos es de gran importancia porque de ella depende la toma de decisiones acertadas. Por eso se propone la tecnificación de la definición de los problemas públicos, pues “el enfoque de la política pública ha caído en una patología que se ha dirigido a saber más cómo se resuelven los problemas y no tanto qué problemas llegan a ser objeto de intervención gubernamental, es decir, se observa un cierto predominio de la ‘receta’ por sobre la enfermedad que se quiere resolver”.14 Este predominio e interés por la definición “técnica” del problema permite pensar el interés, a partir de la década de 1970, por la definición de las “víctimas” mediante una serie de dispositivos técnico-científicos, sobre los cuales profundizaremos más adelante.
En este marco debemos discutir las políticas publicas de la memoria. En el caso de España, según Paloma Aguilar, este debate inició con las iniciativas de proclamar, en 2006, el Año de la Memoria, y posteriormente, en 2007, con las discusiones del proyecto de Ley de Reconocimiento y Ampliación de Derechos de las Víctimas de la Guerra y de la Dictadura. Se trató de debates políticos importantes en la sociedad nacional, fuertemente mediatizados.15
Sobre Latinoamérica existen algunos análisis de los casos de Argentina, Uruguay, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Perú. En países latinoamericanos que vivieron dictaduras o conflictos armados el diseño de políticas públicas de memoria y reparación a víctimas ha sido extenso. Sin embargo, existe todo un campo de estudio alrededor de las políticas de memoria aún sin explorar. Además del diseño de las políticas públicas y del surgimiento de leyes de la memoria, han sido fundamentales la implementación y el desarrollo de acciones gubernamentales que inciden en la construcción de la memoria de una sociedad.
Una definición de política de memoria, propuesta por Paloma Aguilar, señala que “son todas aquellas iniciativas de carácter público (no necesariamente político) destinadas a difundir o consolidar una determinada interpretación de algún acontecimiento del pasado de gran relevancia para determinados grupos sociales o políticos, o para el conjunto de un país”.16 Adicionalmente, según Carmen González,
