con un enfoque diferencial (CC, T-606/15). Por esta razón, es necesario estudiar las particularidades de cada caso para la adopción de medidas tendientes a proteger estos ecosistemas y los derechos de las comunidades que realizan prácticas económicas incluso de forma ancestral, lo que impide afirmar que exista una regla de prevalencia absoluta de la protección ecosistémica sobre los derechos de quienes habitan los ecosistemas protegidos.
De acuerdo con lo anterior, esta metodología de verificación de las condiciones de los ecosistemas para armonizar las medidas de protección ambiental y de protección de derechos de las comunidades adoptada por la Sentencia T-606 de 2015 también corresponde con las recomendaciones del Instituto von Humboldt para la delimitación de los complejos de páramo (2016) y con la Resolución 886 de 2018 del Ministerio del Ambiente en la que se dan directrices para la zonificación, el régimen de usos y la reconversión y sustitución dentro de los páramos delimitados. Estos instrumentos apuntan a la construcción colectiva de acuerdos con los habitantes de los páramos usando esquemas de gobernanza, participación y diálogo de saberes, sin excluir las actividades agropecuarias de bajo impacto del abanico de medidas disponibles para armonizar tales dimensiones.
Por su parte, en la Sentencia C-035 de 2016 las normas demandadas estaban referidas a las actividades de minería e hidrocarburos en zonas de páramo y, en este caso, se acusó de inconstitucional el parágrafo 1.° del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, que permitía la continuación de dichas actividades en estas áreas constitucionalmente protegidas siempre que tuvieran contrato de concesión y licencia ambiental antes de la prohibición en los años 2010 y 2016, respectivamente. Ahora bien, en el análisis que realiza la Corte identifica la agricultura como una actividad que tiene un impacto al interior de los páramos, pero no hace un análisis de dicha afectación, pues la sentencia se concentra en examinar las actividades demandadas de minería e hidrocarburos, cuya permisión considera inexequible, y en establecer criterios para la delimitación de las zonas de páramo (CC, T-606/15). Por lo tanto, decir que esta sentencia implica una prohibición absoluta de actividades agrícolas también sería una extensión indebida del precedente.
Finalmente, en la Sentencia T-361 de 2017, la Corte revisa una tutela contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible por la vulneración de diversos derechos reclamados por las comunidades —los derechos al debido proceso, participación, igualdad, petición, información, salud, consumo de agua potable y vida digna, por conexidad con el derecho al ambiente sano y al derecho de participación en asuntos ambientales—, debido a las omisiones evidenciadas en el proceso de delimitación del páramo de Santurbán, procedimiento que concluyó con la expedición de la Resolución 2090 de 2014. Al igual que en la providencia anterior, se reconoce que existe un impacto de las actividades agropecuarias en el ecosistema paramuno, pero no se diferencia dicho impacto entre agricultura de alto y bajo impacto. Por otra parte, la sentencia reitera la importancia de la participación de las comunidades afectadas para establecer medidas de reconversión de actividades que se vayan a realizar en su interior.
En este sentido, también vale la pena resaltar que en esta última sentencia la Corte manifiesta que el nuevo acto administrativo de delimitación del páramo deberá ser expedido garantizando la participación ciudadana, previa convocatoria amplia de los sectores sociales afectados por la medida, entre ellos, las personas que realizan actividades agrícolas; permitiendo el acceso a la información necesaria; teniendo en cuenta las diferentes intervenciones y realizando una concertación con los participantes. Todo lo anterior es necesario, porque, como lo reconoce la Corte, es importante la participación de los actores que tienen una visión de territorialidad diferenciada, ya que esta visión debe ser considerada a la hora de garantizar sus necesidades básicas, en el entendido que
[…] las personas perturbadas con la protección ambiental de un elemento de la naturaleza cuentan con una visión de territorialidad que marca sus comportamientos y forma de apropiación productiva. Si el Estado pretende modificar tales elementos, la eficacia y sostenibilidad de la gestión de esos ecosistemas depende de la participación de los afectados, y de asumir un enfoque de respeto por los derechos ambientales, es decir, respeto por los ecosistemas y respeto por los derechos de los seres humanos. Ello implica la conservación del entorno y la sustitución real de las actividades que garantizan la satisfacción de necesidades básicas de esos individuos. Un paso inicial son las modificaciones de prácticas productivas. (CC, T-361/17).
Como corolario de lo anterior, esta breve revisión permite evidenciar que las sentencias emitidas por la Corte Constitucional en materia de usos en ecosistemas de importancia ambiental y relacionadas con los páramos no tienen un sentido unívoco en buscar la protección ambiental a ultranza, excluyendo las actividades agrícolas de baja intensidad. Por el contrario, lo que sí expone la Corte es que no deben realizarse procesos que conduzcan a la toma de decisiones unilaterales por parte de las autoridades ambientales, sin tener en cuenta a los sujetos que se ven a afectados por las medidas adoptadas y sin concertar o mediar con ellos alternativas que contribuyan tanto a la protección del ambiente como a la garantía de sus derechos.
La importancia de la protección ambiental frente a la fragilidad relativa de los páramos
Con miras a desmentir el falso dilema entre la protección de los páramos y los derechos de las comunidades campesinas y étnicas históricamente asentadas, en este apartado se dimensiona adecuadamente la fragilidad relativa de estos ecosistemas con el fin de determinar su compatibilidad con las actividades agropecuarias de bajo impacto desplegadas por sus habitantes.
Se puede empezar señalando que los páramos son elementos naturales que tienen una especial importancia ecosistémica7 para la vida presente y futura, cuya vulnerabilidad o fragilidad depende de las condiciones biofísicas particulares de cada zona y que pueden llegar a verse afectadas por variables socioeconómicas relacionadas con diferentes tipos de actividades humanas. No obstante, que estos ecosistemas sean espacios bióticos muy frágiles no implica que cualquier actividad productiva, sin importar su intensidad, tiene necesariamente consecuencias negativas en su conservación. En muchos casos, su protección es compatible con usos sostenibles étnicos y campesinos. Al menos tres puntos sustentan esta afirmación.
En primer lugar, la “fragilidad” de los páramos depende de las condiciones biofísicas dentro de cada páramo y de la historia de su poblamiento. Pueden encontrarse situaciones que no encajan dentro un esquema de páramo destruido-páramo natural, sino que se ubican en una gradiente de distintas intensidades de intervención humana, que con frecuencia han permanecido por generaciones. Según Robert Hofstede (2013), pueden establecerse cuatro categorías8, así: páramos naturales, sin intervención comprobable, que se ubican en zonas de difícil acceso, representados en “superpáramos y páramos húmedos”; páramos modificados, donde hay pastoreo extensivo con un “carga animal leve o moderada”, y donde se conserva la funcionalidad y estructura del páramo; páramos transformados, convertidos en pastizales cortos o en cultivo con interacciones entre siembra de papa y ganado, en los que hay riesgo de degradación —aunque existen ejemplos de buen manejo si se evita el sobrepastoreo y si se tienen suficientes periodos de descanso de los suelos—; y páramos degradados, en los que hubo un mal manejo del potrero o del cultivo, y donde “no se puede volver a un ecosistema natural, sin procesos intensivos de restauración”9 (Hofstede, 2013, pp. 120-121).
En segundo lugar, debe aclararse que en los páramos existe la posibilidad de transitar de una situación inicial a otra de mejor integridad o mayor biodiversidad. Esto depende que la intervención humana no cruce ciertos umbrales o “puntos de no retorno” (Hofstede, 2013, p. 121), que cambian de acuerdo con el nivel de resiliencia del páramo y del estado en que este se encuentre —natural, modificado, transformado o degradado—. Por lo tanto, no es cierto que la restauración de los páramos sea prácticamente imposible. De hecho, existen varios libros y guías institucionales sobre lineamientos, técnicas y casos de restauración de estos ecosistemas (Cabrera y Ramírez, 2014; Aguirre, Torres y Velasco-Linares, 2013; Baca, 2011). Este proceso puede volverse más difícil o incluso
