1: Sozialpartnerschaftliches Vierecksverhältnis am Beispiel Altenhilfe.
Das Modell in Abb.1 hat einen gemeinwohlorientierten Ansatz und geht davon aus, dass Qualitätspolitik, Finanzpolitik, Mitarbeiterpolitik und Ordnungspolitik so auszurichten sind, dass für die Gesellschaft vor dem Hintergrund der demografischen Entwicklung (doppelte Herausforderung) das gemeinwohlbezogene Optimum erreicht wird. Dies würde dann auch die Sozialpartner in das abgebildete „Sozialpartnerschaftliche Gleichgewicht“ bringen. Dazu müssen die politischen Rahmenbedingungen für die Sozialräume so gestaltet sein, dass die vorhandenen bzw. zu erschließenden Ressourcen des solidarisch/freiwilligen Engagements, des frei gemeinnützigen non-profit Engagements und des privatwirtschaftlichen Profit Engagements durch Wettbewerb und/oder Kooperation optimal innerhalb der Sozialräume ausgerichtet werden können.
a) Problemanalyse
Derzeit werden die politischen Rahmenbedingungen durch die folgenden Settings festgelegt.
aa) 1. Setting
Die Legislative gibt auf der Bundesebene die gesetzlichen Vorgaben vor, die durch Verordnungen der Exekutive auf der Landeseben konkretisiert werden. Dies sind die Repräsentanten des Poles Ordnungspolitik.
Probleme:
• Mit vielen dieser Regelungen sind die Verbände der Leistungserbringer als Repräsentanten des Poles Qualitätspolitik, die Verbände der Kostenträger als Repräsentanten des Poles Finanzpolitik und Gewerkschaften und Mitarbeitervertreter als Repräsentanten des Poles Mitarbeiterpolitik nicht einverstanden. Besonders problematisch sind Verordnungen, die von allen Repräsentanten der anderen Pole abgelehnt werden. In diesem Zusammenhang ist zum Beispiel die Heimmindestbauverordnung des Landes Baden-Württemberg zu nennen, in der Einbettzimmer vorgeschrieben werden, ohne dem finanziellen Mehrbedarf die notwendige Beachtung zu schenken.
• Die Akteure im Sozialraum fühlen sich durch viele Bestimmungen in ihren Steuerungsspielräumen vor Ort stark eingeschränkt.
• Ebenso werden die Regelungen vor Ort häufig als zu bürokratisch und damit als überflüssiger Ressourcenverzehr der ohnehin schon zu knappen Ressourcen abgelehnt.
aa) 2. Setting
Daneben legen die Vertreter der Kostenträger als Repräsentanten des Poles Finanzpolitik und der Leistungserbringer als Repräsentanten des Poles Qualitätspolitik in Verhandlungen über Rahmenverträge und ggf. ergänzt durch Einzelverhandlungen pro Einrichtung das Verhältnis von Qualität und Finanzen fest.
Probleme:
• Die meisten Verhandlungen verlaufen inzwischen ohne Ergebnis und werden über Schiedsstellen oder noch langwierigere Gerichtsverfahren entschieden. Die Ergebnisse werden häufig von allen Beteiligten als suboptimal empfunden.
• Die Schuld für die schwierigen Verhandlungen sehen die Repräsentanten beider Pole häufig in unzureichenden Gesetzen und Verordnungen.
• Beide Seiten stehen in der Kritik von den Repräsentanten des Poles Mitarbeiterpolitik, bei ihren Abschlüssen die Interessen der Mitarbeiter nicht genügend im Auge zu haben und insbesondere zu hohe Arbeitsverdichtung und Lohndumping zu befördern.
• Das wiederum ruft die Ordnungspolitik auf den Plan mit einseitigen Beschlüssen über Mindestpersonalschlüssel und Mindestgehälter für Ordnung zu sorgen.
• Zudem verschärft die Ordnungspolitik zur Beschränkung eines ungezügelten Angebotswettbewerbs immer wieder die Regeln der Qualitäts- und Korruptionsüberwachung mit entsprechenden Zusatzkosten für Bürokratie.
aa) 3. Setting
Darüber hinaus legen die Vertreter der Leitungserbringer als Repräsentanten des Poles Qualitätspolitik und der Gewerkschaften und Mitarbeitervertreter als Repräsentanten des Poles Mitarbeiterpolitik in Tarifverhandlungen über Tarifverträge bzw. flächentarifliche Regelungen im Dritten Weg Gehälter und Arbeitszeit fest.
Probleme:
• Die meisten Verhandlungen verlaufen inzwischen auch hier ohne Ergebnis und werden über Schiedsstellen oder Streiks entschieden. Die Ergebnisse werden häufig von allen Beteiligten als suboptimal empfunden.
• Die Schuld für die schwierigen Verhandlungen sehen die Repräsentanten beider Pole häufig in unzureichenden Gesetzen und Verordnungen und darin, dass die Finanzressourcen an der falschen Stelle verschwendet werden oder zu gering sind.
• Darüber hinaus werden von den Nutzern flächentariflicher Regelungen Haustarife und einzelvertragliche Regelungen als systemschädlich abgelehnt.
aa) 4. Setting
Vor dem Hintergrund der politischen Rahmensetzungen aus den Settings 1–3 steuern dann die Akteure im Sozialraum das Angebot an Dienstleistungen. Im Rahmen des Angebotswettbewerbes steuern sie Produkte, Preise und Standorte.
Probleme:
• Die derzeitigen Formen des Angebotswettbewerbes verhindern notwendige Kooperationen auf örtlicher Ebene.
• Mögliches privates freiwilliges Engagement wird verhindert.
• Die Unzufriedenheit der sozialräumlichen Akteure mit den politischen Rahmenbedingungen wächst, da sie wahrnehmen, dass in gegebenen Rahmenbedingungen nicht das gemeinwohlbezogene Optimum erreicht wird.
Die oben geschilderten Probleme machen deutlich, dass die derzeitigen Steuerungs- und Verhandlungssettings (1.–4.) nicht geeignet sind, politische Rahmenbedingungen für die Sozialräume zu erarbeiten, die die doppelte demographische Herausforderung der alternden Gesellschaft bewältigen werden. Auch neue Gesetze und Verordnungen durch Legislative und Exekutive allein werden das Problem nicht lösen sondern unter Umständen noch verschärfen.
Das Modell aus Abb. 1 legt dafür die folgenden drei Gründe nahe:
1. Bei einer Analyse der derzeitigen Steuerungs- und Verhandlungssettings fehlen Settings, die die vier Politikpole in eine gleichgewichtige Ausrichtung bringen, d.h. es entstehen ordnungspolitische Vorgaben für die sozialräumliche Steuerung, die nicht harmonieren und so das Erreichen des gemeinwohlbezogenen Optimums vor Ort von vorne herein unmöglich machen (Abb.2).
Abbildung 2: Die Rahmenbedingungen lassen ein gemeinwohlorientiertes Optimum nicht zu.
2. Darüber hinaus schränken Einzelergebnisse der politischen Prozesse von Gesetzen, Verordnungen und Verhandlungen notwendige Steuerungsspielräume im Sozialraum ein und verhindern so Innovation, die zu Erreichen des gemeinwohlorientierten Optimums notwendig ist.
3. Schließlich fördern die bestehenden Instrumente der sozialräumlichen Steuerung zu sehr den Angebotswettbewerb gegenüber sozialräumlicher Kooperation.
V.
