die Amtsbezeichnung für Gemeindeorgane variiert. So heißt etwa in Niedersachsen und NRW der Bürgermeister in kreisfreien (und großen selbstständigen) Städten Oberbürgermeister (§ 7 II Nr 2 NKomVG, § 40 II 3 GO NRW).
b) Das Gemeindegebiet
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Das Gebiet einer Gemeinde besteht aus den Grundstücken, die nach geltendem Recht zu ihr gehören; gemeindefreie Grundstücke soll es nicht geben (vgl § 23 IV NKomVG, § 16 II GO NRW)[35]. Als von der Größenordnung her erstrebenswert wird ein solcher Gebietszuschnitt bezeichnet, bei dem die örtliche Verbundenheit der Einwohner gewahrt und die Leistungsfähigkeit der Gemeinde zur Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist (vgl § 23 III NKomVG, § 15 GO NRW). Unter dem Motto der Steigerung der kommunalen Verwaltungskraft fand in den Ländern des alten Bundesgebietes während der 70er-Jahre eine breit angelegte territoriale Neugliederung statt, die – trotz vielfach erbitterter Widerstände vonseiten der betroffenen Kommunen[36] und ihrer Bürger – zu erheblichen Maßstabsvergrößerungen bei den übrig gebliebenen bzw neuformierten Gemeinden führte, mancherorts aber auch spürbare Verluste an Bürgernähe, demokratischer Substanz und örtlicher Verbundenheit mit sich brachte[37].
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Jene Neugliederung produzierte im Übrigen eine Vielzahl rechtlicher Folgeprobleme, von denen hier nur das Ortsrecht – Weitergeltung von Satzungen?[38] – die Namensfindung (s. oben Rn 16) und das Sparkassenwesen (dazu noch unten Rn 330 ff) erwähnt sein sollen.
c) Interne Gebietsaufgliederungen
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In einzelnen Ländern sind im Gefolge der kommunalen Neugliederung zur Korrektur der beschriebenen Fehlentwicklungen interne Gebietsaufgliederungen in Gestalt einer Bezirksverfassung vorgeschrieben, so in Nordrhein-Westfalen
Verpflichtung kreisfreier Städte zur Einteilung des Stadtgebiets in Stadtbezirke (mit Bezirksvertretungen[39] und Bezirksverwaltungsstellen) gemäß §§ 35 ff GO NRW; Möglichkeit einer Bezirkseinteilung in kreisangehörigen Gemeinden gemäß § 39 GO NRW.
und in Bayern,
Für Großstädte mit mehr als 100 000 Einwohnern sind Bezirksausschüsse zwingend (vgl Art. 60 bay.GO).
ansonsten jedenfalls fakultativ vorgesehen (vgl §§ 64 ff bd.wtt.GO; §§ 81 f hess.GO; § 42 m.v.KVerf.; §§ 90 ff NKomVG; §§ 74 ff rh.pf.GO; §§ 70 ff saarl.KSVG; §§ 65 ff sächs.GO).[40]
2. Landkreise
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Die Kreise, die ihr Gebiet zum Besten der kreisangehörigen Gemeinden und ihrer Einwohner nach den Grundsätzen der gemeindlichen Selbstverwaltung zu betreuen haben, sind Gemeindeverbände[41] und Gebietskörperschaften (Art. 10 I bay.Verf., Art. 1 bay.LKrO; § 88 m.v.KVerf.; § 3 I NKomVG; § 1 KrO NRW). Damit ist zum einen die Körperschaftsstruktur betont, zum anderen wird klargestellt, dass es sich um kommunale Rechtssubjekte oberhalb der Ortsebene handelt, denen ein umfassender, gesetzlich geformter, auf Dauer ausgerichteter, eigenverantwortlich zu erledigender Aufgabenbestand zukommt. In diesem Sinne legt § 2 I 1 KrO NRW fest, dass die Kreise, soweit nicht gesetzlich ausdrücklich etwas anderes bestimmt ist, ausschließliche und eigenverantwortliche Träger der öffentlichen Verwaltung zur Wahrnehmung der auf ihr Gebiet begrenzten überörtlichen Angelegenheiten sind (vgl ähnlich § 3 II NKomVG)[42].
a) Kreisaufgaben
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Zu den überörtlichen Kreisaufgaben gehören zunächst die eigenen, substantiell als überörtlich zu qualifizierenden Aufgaben.
Insoweit wird vielfach noch zwischen sog. Existenzaufgaben (solche, die mit der Kreisexistenz notwendigerweise zusammenhängen, wie Organisations- und Personalaufgaben) und flächenbezogenen, damit kreisintegralen Sachaufgaben (wie die Unterhaltung von Kreisstraßen oder Organisation des öffentlichen Personennahverkehrs) unterschieden[43]. Nicht zu den originären Kreisaufgaben, sondern zu den auf örtlicher Ebene zu erfüllenden Aufgaben gehört etwa die Stromversorgung[44].
Neben gewissen das gemeindliche Aufgabenspektrum ergänzenden Agenden[45] wird dazu auch die Wahrnehmung der sog. „Ausgleichsfunktion der Landkreise“ gezählt, die auf eine annähernd gleichwertige Wahrnehmung der örtlichen Verwaltungsaufgaben in allen kreisangehörigen Gemeinden abzielt[46] (s. auch unten Rn 75).
Dass bei einer solchen Aufgabenbeschreibung kompetentielle Konflikte zwischen Gemeinden und Kreisen in manchem Sachgebiet (Bsp.: Abfallentsorgung) gewissermaßen vorprogrammiert sind, dürfte einleuchten (näher unten Rn 52 ff)[47].
In einigen Ländern finden sich ausdrückliche Vorgaben im Sinne einer Kompetenz-Kompetenz des Kreises.
Vgl etwa § 2 II bd.wtt.LKreisO: „Hat der Landkreis im Rahmen seines Wirkungskreises für die Erfüllung einer Aufgabe ausreichende Einrichtungen geschaffen oder übernommen, kann der Kreistag mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der Stimmen aller Mitglieder mit Wirkung gegenüber den Gemeinden beschließen, dass diese Aufgabe für die durch die Einrichtung versorgten Teile des Landkreises zu seiner ausschließlichen Zuständigkeit gehört.“[48]
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Strittig ist vor allem, inwieweit das Instrument der Kreisumlage (u. Rn 343) als einer „Fehlbetragsdeckungsabgabe, die von den Gemeinden nach Maßgabe ihrer Finanzkraft für den Kreishaushalt aufzubringen ist“,[49] zur Finanzierung von Ergänzungs- oder Ausgleichsaufgaben eingesetzt werden darf.
Keine grds. verfassungsrechtlichen Bedenken hiergegen hat BVerwGE 101, 99 (102 ff), da die Gewährung von Zuschüssen an kreisangehörige Gemeinden oder an private Dritte keine im Hinblick auf Art. 28 II 1 GG unzulässige Aufgabenverlagerung darstelle, sondern eigentlich sogar den gemeindlichen Zuständigkeitsvorrang bekräftige[50].
b) Kreisgebiet
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Das Kreisgebiet umschließt die Gebiete der kreisangehörigen Gemeinden. Es bildet zugleich den Bezirk der unteren staatlichen Verwaltungsbehörde (vgl § 1 III KreisO NRW, §§ 6 I 2, 23 I 2 NKomVG).
So agiert der Landrat in den Flächenstaaten regelmäßig als untere staatliche Verwaltungsbehörde (vgl etwa §§ 58, 59 KreisO NRW). Abweichend in Nds.: Zwar erfüllt der Landkreis als Träger der unteren Verwaltungsbehörde staatliche Aufgaben (vgl § 6 I 2 NKomVG); mangels einer entsprechenden Regelung ist jedoch weder der Landrat noch ein sonstiges Kreisorgan zugleich die untere Verwaltungsbehörde, eine Organleihe findet nicht statt.
c) Parallelen zu den Gemeindeordnungen
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Zum Namensrecht, zum Gebietsbestand und -zuschnitt verhalten sich die Kreisordnungen – wie übrigens auch in anderen Teilen
