Darstellung enthaltenen Aussagen zur Rechtsstellung der Gemeinden grundsätzlich auch für die Kreise gelten. Niedersachsen hat mit seinem 2011 erlassenen NKomVG aus Gründen der Normvereinfachung und Deregulierung auf unterschiedliche Gesetze verzichtet, so dass es dort der Verweisungstechnik nicht mehr bedarf. Stattdessen gibt es einheitliche Regeln für alle „Kommunen“ (s.o. Rn 13), und gemeinsame Oberbegriffe für die kommunalen Organe („Vertretung“, „Hauptausschuss“ und „Hauptverwaltungsbeamtin oder Hauptverwaltungsbeamter“, vgl § 7 I NKomVG). In Sachsen-Anhalt hat das Kommunalverfassungsgesetz vom 17.7.2014 zu einer ähnlichen Normvereinfachung geführt.
3. Höherstufige Gemeindeverbände
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Neben den Kreisen bestehen in einzelnen Bundesländern des Weiteren noch höherstufige, regional ausgerichtete Gemeindeverbände[51].
a) Landschaftsverbände und Bezirke
So finden sich in NRW die Landschaftsverbände[52] und in Bayern die Bezirke.
Die beiden Landschaftsverbände Rheinland und Westfalen-Lippe sind ausweislich der LVerbO NRW[53], öffentlich-rechtliche Selbstverwaltungskörperschaften mit eigenen Organen (Landschaftsversammlung, Landschaftsausschuss und Direktor des Landschaftsverbandes), die gesetzlich festgelegte Aufgaben (namentlich in den Bereichen Wohlfahrtspflege, landschaftliche Kulturpflege und Kommunalwirtschaft) erfüllen[54]. Die Finanzierung der Aufgaben der beiden Landschaftsverbände erfolgt weiten teils über eine von ihren Mitgliedskörperschaften (Kreisen und kreisfreien Städten) aufzubringende Landschaftsumlage[55].
Die Bezirke sind gemäß der bay. Bezirksordnung (BezO)[56] Gebietskörperschaften mit überörtlichem Wirkungskreis, die Aufgaben zu erfüllen haben, welche über die Zuständigkeit oder das Leistungsvermögen der Kreise und kreisfreien Städte hinausgehen. Sie handeln durch eigene Bezirksorgane (Bezirkstag, Bezirksausschüsse, Bezirkspräsident) und verfügen über einen eigenen Haushalt (mit der Möglichkeit der Abgabenerhebung und dem Instrument der Bezirksumlage).
Art. 75 m.v.Verf. sieht zur Pflege und Förderung insbes. geschichtlicher, kultureller und landschaftlicher Besonderheiten der Landesteile Mecklenburg und Vorpommern ausdrücklich die Möglichkeit zur Errichtung von Landschaftsverbänden mit dem Recht auf Selbstverwaltung vor.
b) Stadt-Umland-Verbände
In einigen Fällen haben die Landesgesetzgeber ausdrücklich angeordnet, dass bestimmte Stadt-Umland-Verbände, dh Organisationseinheiten zur kooperativen Erledigung von Verwaltungsaufgaben in Stadt-Umland-Verdichtungsräumen, einen Gemeindeverband iSd Art. 28 II GG darstellen[57].
4. Samtgemeinden, Verbandsgemeinden, Ämter
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Zu den kommunalen Rechtssubjekten zählen ferner die sog. Ämter bzw Samtgemeinden resp Verbandsgemeinden, welche aus mehreren kleinen Gemeinden zur Stärkung der Verwaltungskraft gebildet werden und mit eigenen Organen ausgestattet sind. Allerdings haben sie durch kommunale Gebietsreformen in den alten Ländern vielfach an Bedeutung eingebüßt. Regelmäßig werden sie mit dem Sammelbegriff eines Gemeindeverbandes niederer Ordnung belegt. Diese Bezeichnung wirft aber Missverständnisse auf, da diese Organisationseinheiten eher Hilfsfunktionen wahrnehmen und nur in sehr beschränktem Umfang mit Selbstverwaltungsaufgaben ausgestattet sind. Es handelt sich vielmehr um einen Typus, der den im Folgenden zu behandelnden Zweckverbänden zuzurechnen ist[58]. Daher brauchen sie keine unmittelbar gewählten Volksvertretungen (dazu noch unten Rn 77) zu besitzen.
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In den neuen Ländern haben inzwischen gleichfalls weit reichende Gebietsreformen stattgefunden[59]. Dabei hat der Organisationstypus der Ämter, insbesondere wegen des bislang vielfach äußerst kleinen Zuschnitts der Gemeinden, eine Revitalisierung erfahren[60].
Bei diesen Ämtern handelt es sich um aus aneinandergrenzenden Gemeinden desselben Kreises bestehende Körperschaften des öff. Rechts, die Träger der ihnen übertragenen Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung (dazu unten Rn 206 ff) sind und die amtsangehörigen Gemeinden bei der Wahrnehmung ihrer Selbstverwaltungsaufgaben zu unterstützen haben (vgl §§ 133 ff BbKVerf). Das Amt richtet zur Durchführung seiner Aufgaben regelmäßig eine eigene Verwaltung ein (vgl § 134 I BbgKVerf); als Organe fungieren ein Amtsausschuss und ein Amtsdirektor (vgl § 138 BbgKVerf). Zur Finanzierung ist eine Amtsumlage vorgesehen (§ 139 BbgKVerf). Amtsangehörige Gemeinden werden auch im Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahren nach den allg. kommunalrechtlichen Bestimmungen durch das Amt vertreten[61].
5. Kommunale Zweckverbände
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In Landesgesetzen über kommunale Gemeinschaftsarbeit[62] sind als Formen gemeinsamer öffentlich-rechtlicher Aufgabenwahrnehmung neben der Gründung lockerer Arbeitsgemeinschaften (als Beratungsforum ohne Beschlusskompetenz) die vertragliche Übernahme einzelner kommunaler Aufgaben durch einen der Beteiligten in eigener Zuständigkeit (vgl §§ 23 ff GkG NRW zu solchen öffentlich-rechtlichen [Zweck-]Vereinbarungen)[63] sowie die Bildung eines Zweckverbandes vorgesehen[64]. Als Zusammenschluss mehrerer Gemeinden und/oder Gemeindeverbände ist der Zweckverband eine öffentlich-rechtliche Körperschaft, aber nicht selbst Gebietskörperschaft und Gemeindeverband ieS. Aus diesem Grunde ist der Zweckverband auch nicht etwa Träger eines gemeindlichen Namensrechts[65].
Hierunter fallen nur solche kommunalen Zusammenschlüsse, die entweder zur Wahrnehmung von Selbstverwaltungsaufgaben gebildete Gebietskörperschaften sind oder diesen Körperschaften jedenfalls nach dem Gewicht ihrer Selbstverwaltungsaufgaben sehr nahe kommen[66].
a) Freiverband und Pflichtverband
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Der Zweckverband verwaltet seine Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze nach Maßgabe der Verbandssatzung unter eigener Verantwortung mit eigenen Organen (Verbandsversammlung und Verbandsvorsteher). Nach der Art des Zustandekommens lassen sich der Freiverband bei freiwilligem Zusammenschluss und der Pflichtverband bei Zwangszusammenschluss für Pflichtaufgaben (vgl § 4 I GkG NRW) unterscheiden. In jüngerer Zeit mehrfach strittig war die Frage nach der Möglichkeit des Ausscheidens aus einem einmal gegründeten Zweckverband. In einigen Ländern ist eine Kündigung der Mitgliedschaft vorgesehen (vgl § 6 II nds.KomZG), mitunter nur aus wichtigem Grund (vgl § 69 sächs.KomZG), in anderen bleibt nur der Weg über eine Änderung der Verbandsordnung mit den notwendigen Mehrheiten (so etwa § 32 II, V GKGBbg)[67] respektive über den Erlass einer dies ermöglichenden RVO (vgl § 62 bd.wtt. GO)[68].
Bei der Beurteilung von Zwangszusammenschlüssen zu kommunalen Zweckverbänden ist zu beachten, dass der verfassungsrechtliche Grundsatz gemeindlicher Allzuständigkeit und Eigenverantwortlichkeit (vgl unten Rn 52) besser durch ausschließliche Entscheidungsbefugnis der Gemeinde in ihrem Gebiet als durch bloße Mitwirkung kommunaler Organe im Rahmen einer Zweckverbandslösung verwirklicht wird[69].
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Die Befugnis, sich auf diesem Felde
