das sich gegen Ende des 19. Jahrhunderts, nach langem Ringen zwischen (monarchischer) Exekutive und Volksvertretungen, etabliert hatte, wird seither zu Recht als eines der vornehmsten parlamentarischen Rechte angesehen[270]. Das Parlament trifft mit dem Beschluss über den Haushaltsplan eine „wirtschaftliche Grundsatzentscheidung für zentrale Bereiche der Politik während des Planungszeitraums“[271]. Es wirkt mit der Haushaltsgesetzgebung gestaltend auf die Politik ein und begründet mit ihr zugleich einen Kontrollmaßstab. So korrespondiert mit dem Haushaltsrecht des Parlaments dessen Pflicht, sich selbst und der Öffentlichkeit in einer den tatsächlichen Gegebenheiten entsprechenden Weise Rechenschaft über die Einnahmen und Ausgaben des Landes abzulegen.
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Ein effektives Einwirken und eine effektive Kontrolle setzen allerdings voraus, dass das Parlament seine Budgethoheit tatsächlich wahrzunehmen vermag. Dies lenkt den Blick auf die rechtlichen und faktischen Grenzen der parlamentarischen Beratung und Willensbildung über den Haushalt.
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An erster Stelle stehen dabei die außerbudgetären Bindungen, die der Haushaltsgesetzgeber zu beachten hat. So ist ein ganz erheblicher Teil der Staatsausgaben durch – zeitlich typischerweise unbefristete – Leistungsgesetze determiniert. Weil die außenrechtlichen Ansprüche nicht in Abhängigkeit vom haushaltsrechtlichen Mittelansatz stehen, hat der Haushaltsgesetzgeber, will er es nicht zu Gesetzesverstößen kommen lassen, Titel in entsprechender Höhe auszuweisen. Gleichwohl ist darauf hinzuweisen, dass sich Leistungsgesetze durchaus dem finanziellen Leistungsvermögen des Staates anpassen lassen[272]. Die Vielzahl an Haushaltssicherungs-, Haushaltsstruktur- und Haushaltsbegleitgesetzen der letzten Jahre, die gerade auch diesem Ziel dienen, gibt Zeugnis davon, dass der Fortbestand von Leistungsgesetzen – vorbehaltlich verfassungsrechtlicher Anforderungen – keine juristische Zwangsläufigkeit ist, sondern im Kern auf politischem Willen beruht. Weitgehend indisponibel sind neben den Leistungsgesetzen im engeren Sinne die beamtenrechtlich abgesicherten Gehälter und Pensionen, die Ausgaben für die wesentlichen staatlichen Einrichtungen und Infrastrukturen, nicht zuletzt auch die Zins- und Tilgungslasten aus vormaliger Staatsverschuldung. Außerbudgetäre rechtliche Bindungen ergeben sich für den Haushaltsgesetzgeber schließlich auch aus der Einbindung Deutschland in den Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt (siehe Art. 109 Abs. 2 GG) und aus der Schuldenbremse nach Art. 109 Abs. 3 und Art. 115 Abs. 2 GG.
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Faktischen Grenzen unterliegt die Beratung und Willensbildung des Parlaments über den Haushaltsplan insoweit, als dieser einen solchen Umfang und einen solchen Detailreichtum aufweist, dass sich die Abgeordneten und Fraktionen zumeist nur stichprobenartig und in Konzentration auf je eigene Schwerpunktbereiche inhaltlicher Arbeit mit dem Haushaltsplanentwurf der Regierung befassen können. So dient insbesondere die erste Lesung zum Haushaltsgesetz im Parlament im Ergebnis auch anderen Zwecken als der sachlichen Beratung über einzelne Titelansätze, namentlich der Generalaussprache über das Regierungshandeln.
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Begrenzt ist das tatsächliche Wirksamwerden der parlamentarischen Willensbildung über den Haushaltsplan schließlich auch, soweit es infolge der jüngeren Entwicklungen zu einer stärkeren Budgetierung und Flexibilisierung des Haushalts kommt (Rn. 19 ff.). Je gröber sich die Titelstruktur darstellt und je deckungsfähiger die Titel gestaltet sind, desto weniger kann das Parlament über die Mittelverwendung im Einzelnen entscheiden[273].
2. Primär innenrechtliche Ermächtigungswirkung
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Der historische Streit um die Rechtsnatur des Haushaltsplans und seiner parlamentarischen Feststellung (Rn. 9) hatte so lange Bedeutung, wie der Machtkampf zwischen (monarchischer) Regierung einerseits und Volksvertretungen andererseits im Konstitutionalismus noch unentschieden war. Im parlamentarischen Regierungssystem, also seit der Weimarer Republik, ist der Streit unerheblich geworden[274]. Das Parlament ist – vorbehaltlich eines Kernbereichs des Regierungshandelns – umfassend zur Regelung durch Gesetz befugt[275]. Das Haushaltsgesetz, das den Haushaltsplan feststellt, ist damit im Grundsatz ein Parlamentsgesetz wie jedes andere. Es zeichnet sich freilich durch einen besonderen Gegenstand und einen begrenzten Adressatenkreis aus[276].
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So hat das Haushaltsgesetz, im Unterschied zu den meisten anderen Parlamentsgesetzen und ähnlich wie sonstige Organgesetze, primär Innenwirkung. Es berechtigt und verpflichtet insoweit also allein die Exekutive.
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Die Exekutive wird durch die Haushaltstitel ermächtigt, die im Haushaltsplan vorgesehenen Ausgaben zu leisten (siehe auch § 3 Abs. 1 HGrG, § 3 Abs. 1 BHO (entsprechend das Landes- und Kommunalhaushaltsrecht))[277]. Zugleich ist die Exekutive an die in den Haushaltstiteln vorgesehenen Zweckbestimmungen und Vermerke gebunden und darf die ausgewiesenen Summen nicht überschreiten[278]. Anschaulich wird in diesem Zusammenhang von einem zweifach gestuften Treuhandverhältnis gesprochen[279]: Das Volk vertraut dem Parlament das Geld, im Wesentlichen, die Steuermittel zur weiteren Verfügung an[280]; das Parlament ermächtigt seinerseits die Exekutive zur Verwendung.
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Eine Verpflichtung zur Mittelverausgabung ergibt sich aus den Haushaltstiteln dagegen nicht. Die Titel beschränken sich auf die Ermächtigung der haushaltsbewirtschaftenden Stellen, die Mittel zu verausgaben[281]. Ob und inwieweit die Mittel tatsächlich verausgabt werden, richtet sich nach dem einschlägigen Sachrecht, gegebenenfalls nach sachrechtlich angeleiteten Ermessensentscheidungen oder auch – im so genannten gesetzesfreien Bereich – nach sonstigen, letztlich verfassungsrechtlich fundierten und beschränkten Zweckmäßigkeitserwägungen.
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Die Veranschlagung der Einnahmen soll lediglich sicherstellen, dass der Haushaltsausgleich erreicht wird. Der Ansatz von Einnahmen hat in diesem Sinne allein deklaratorischen, im Übrigen informatorischen Charakter. Einer besonderen innenrechtlichen Ermächtigung zur Mittelvereinnahmung bedarf es grundsätzlich nicht[282]. Umso weniger begründet der Ansatz von Einnahmen im Haushaltsplan eine Verpflichtung der Exekutive, die Einnahmen tatsächlich zu erzielen[283]. Verpflichtende Gehalte können sich nur, wie auch auf Ausgabenseite, aus anderem, nichtbudgetärem Recht ergeben. Hier steht das Steuerrecht im Mittelpunkt, das – nach Maßgabe des Gesetzesvorrangs und zur Gewährleistung einer leistungsfähigkeitsgerechten, insbesondere lastengleichen Besteuerung (Art. 3 Abs. 1 GG) – ordnungsgemäß zu vollziehen ist (vgl. § 85 AO). Gleiches gilt für das Recht der Entgelte.
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Aus anderen Vorschriften des Haushaltsgesetzes können sich weitergehende Berechtigungen und Verpflichtungen der Exekutive ergeben, so etwa eine Verpflichtung, Personalstellen abzubauen[284].
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Soweit das Haushaltsgesetz den Haushaltsplan feststellt, hat es keine Außenwirkung, berechtigt und verpflichtet also nicht den Bürger[285]. Insbesondere begründet der Haushaltsplan keine Ansprüche von Personen, denen nach der Zwecksetzung bestimmter Haushaltstitel Mittel zugute kommen sollen[286]. § 3 Abs. 2 HGrG, § 3 Abs. 2 BHO (entsprechend das Landes- und Kommunalhaushaltsrecht) bestätigt diesen verfassungsrechtlichen Befund einfachrechtlich.
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Inwieweit
