Verfassungsrecht, aus dem HGrG und aus dem einfachgesetzlichen Haushaltsrecht (Haushaltsordnungen, Gemeindeordnungen, Gemeindehaushaltsverordnungen etc.) werden in ihren Kernelementen allgemein in Haushaltsgrundsätze gefasst, denen die Haushaltslegislative und die Haushaltsexekutive genügen müssen.
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Hinsichtlich der normativen Verankerung und damit Geltungskraft ist allerdings genau zwischen den einzelnen Grundsätzen zu unterscheiden. Soweit Haushaltsgrundsätze Verfassungsrang besitzen, führt ein Verstoß grundsätzlich zur Nichtigkeit des betroffenen Haushaltsansatzes bzw. des Haushaltsplans oder auch -gesetzes im Ganzen; dies ungeachtet der oftmals bestehenden praktischen Schwierigkeiten der Rückabwicklung[302]. In Betracht kann jedoch die Rechtfertigung der Berührung eines Haushaltsgrundsatzes als Prinzipiennorm durch entgegenstehendes Verfassungsrecht kommen[303].
I. Vollständigkeit
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Der Vollständigkeitsgrundsatz verlangt, alle zu erwartenden Einnahmen und beabsichtigten Ausgaben in den Haushaltsplan einzustellen. Der Grundsatz der Vollständigkeit zielt darauf ab, „das gesamte staatliche Finanzvolumen der Budgetplanung und -entscheidung von Parlament und Regierung zu unterstellen“[304], so dass „das Parlament in regelmäßigen Abständen den vollen Überblick über das dem Staat verfügbare Finanzvolumen und damit auch über die dem Bürger auferlegte Abgabenlast erhält“[305]. „Schwarze Kassen“ sind deshalb in jeder Form verboten[306]. Der Vollständigkeitsgrundsatz hat vor diesem Hintergrund Verfassungsrang[307]. Für die Bundesebene ist er in Art. 110 Abs. 1 Satz 1 HS 1 GG verankert, für die Landesebene in den Landesverfassungen. Einfachrechtlich findet sich der Grundsatz in § 8 Abs. 2 HGrG, damit übereinstimmend in § 11 Abs. 2 BHO, in den Landeshaushaltsordnungen und in den Kommunalhaushaltsvorschriften.
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Die Einnahmen, die in den Haushaltsplan einzustellen sind, sind die im Rechnungsjahr objektiv zu erwartenden Mittel aus Steuern und anderen Abgaben, darüber hinaus auch einmalige Einnahmen, etwa aus Verkäufen, und Einnahmen aus der Kreditaufnahme[308]. Nicht zu erfassen sind demgegenüber Kassenkredite, die nur der Zwischenfinanzierung dienen. Gleiches gilt für durchlaufende Posten[309], zu denen auch die Ergänzungsanteile bei der Umsatzsteuer und der Umsatzsteueranteil der EU im Rahmen des Eigenmittelsystems gehören[310].
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Die in den Plan einzustellenden Ausgaben sind die Geldzahlungen, die im Rechnungsjahr voraussichtlich zu leisten sind; dies nach dem Kriterium der Notwendigkeit zur Erfüllung der Aufgaben (§ 5 HGrG, § 6 BHO und entsprechendes Landes- und Kommunalhaushaltsrecht)[311].
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Dass auch die voraussichtlich zur Aufgabenerfüllung in der Haushaltsperiode benötigten (§ 5 HGrG, § 6 BHO und entsprechendes Landes- und Kommunalhaushaltsrecht) Verpflichtungsermächtigungen in den Plan eingestellt werden müssen, folgt einfachrechtlich aus § 8 Abs. 2 Nr. 3 HGrG und § 11 Abs. 2 Nr. 3 BHO (entsprechend im Landes- und Kommunalhaushaltsrecht). Streitig ist, ob es darüber hinaus eine verfassungsrechtliche Anforderung ist, Verpflichtungsermächtigungen in den Haushaltsplan aufzunehmen[312]. Richtigerweise ist dies zu bejahen, weil Verpflichtungsermächtigungen zu Bindungen führen, die künftig kassenwirksam werden und damit das parlamentarische Budgetrecht betreffen. Zu rekurrieren ist zur verfassungsrechtlichen Fundierung deshalb unmittelbar auf das parlamentarische Budgetrecht. Ob der Ausgabenbegriff gemäß Art. 110 Abs. 1 Satz 1 HS 1 GG (und gemäß den entsprechenden landesverfassungsrechtlichen Vorschriften) Verpflichtungsermächtigungen umfasst[313], kann aufgrund dessen dahinstehen[314]. Die Höhe der zulässigen Verpflichtungsermächtigungen ergibt sich wiederum aus dem Kriterium der Notwendigkeit zur Aufgabenerfüllung in der Haushaltsperiode[315].
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Bei doppischem Rechnungswesen bezieht sich der Vollständigkeitsgrundsatz auf die geplanten Erträge und Aufwendungen im Erfolgsplan und die geplanten Ein- und Auszahlungen im Finanzplan. Untergliedert sich der Haushalt nicht in Titel, sondern in Produkte (Produkthaushalt), bezieht sich der Grundsatz der Vollständigkeit auf die Produkte und die jeweils zugewiesenen Mittel.
II. Bruttoveranschlagung
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Das Vollständigkeitsgebot wird durch das Prinzip der Bruttoveranschlagung konkretisiert, das dem Vollständigkeitsgebot erst zu voller Wirksamkeit verhilft[316]. Einnahmen und Ausgaben sind danach in voller Höhe grundsätzlich getrennt voneinander, nicht dagegen saldiert, im Haushaltsplan aufzuführen. Weder dürfen Ausgaben vorweg abgezogen noch Einnahmen vorweg angerechnet werden[317].
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Auch die Bruttoveranschlagung ist, mit Blick auf das parlamentarische Budgetrecht, verfassungsrechtlich verlangt[318]. Bei einer Nettoveranschlagung fehlten dem Parlament die erforderlichen Informationen für gehaltvolle Haushaltsentscheidungen. Es käme im Ergebnis zu Haushaltskreisläufen außerhalb des Budgets. Bei systematischer Verfassungsinterpretation ergibt sich der Verfassungsgehalt des Prinzips der Bruttoveranschlagung auch aus einem Umkehrschluss aus Art. 110 Abs. 1 Satz 1 HS 2 GG. Einfachrechtlich ist der Grundsatz der Bruttoveranschlagung in § 12 Abs. 1 Satz 1 HGrG, in § 15 Abs. 1 Satz 1 BHO, in den entsprechenden Landeshaushaltsordnungen und im kommunalen Haushaltsrecht aufgenommen.
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Als Prinzip ist der Grundsatz der Bruttoveranschlagung offen für verfassungsrechtlich gerechtfertigte Ausnahmen. So brauchen auf Bundesebene nach der ausdrücklichen Regelung des Art. 110 Abs. 1 Satz 1 HS 2 GG bei Bundesbetrieben und Sondervermögen nur die saldierten Zuführungen oder Ablieferungen eingestellt zu werden (Art. 110 Abs. 1 Satz 1 HS 2 GG). Bundesbetriebe sind Wirtschaftseinheiten der Bundesverwaltung mit erwerbswirtschaftlicher Ausrichtung, die also ein Angebot von Waren oder Dienstleistungen gegen Entgelt vorhalten[319]. Sondervermögen dienen, inhaltlich weitergreifend, ihrerseits bestimmten Aufgaben und werden aufgrund eines Gesetzes getrennt verwaltet. Auf Landesebene gilt Entsprechendes. Ungeachtet der verfassungsrechtlichen Fundierung in Art. 110 Abs. 1 Satz 1 HS 2 GG und dem entsprechenden Landesverfassungsrecht fordern Sondervermögen die demokratisch und rechtsstaatlich verwurzelten Haushaltsgrundsätze der Bruttoveranschlagung und auch der Einheit heraus und erscheinen deshalb problematisch (Rn. 108 f.).
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Auf Grundlage von § 12 Abs. 1 Satz 2 HGrG, § 15 Abs. 1 Satz 2 BHO wird darüber hinaus auch die staatliche Kreditaufnahme im Wege der Nettoveranschlagung im Haushalt abgebildet[320]. Das Umschuldungsgeschehen bleibt damit unberücksichtigt. Wenngleich die materielle Regelung der Schuldenbremse in Art. 109 Abs. 3 GG zu Recht auf die Höhe der Nettoneuverschuldung abstellt, weil sich vorrangig aus ihr Gefahren für die Zukunft der Staatsfinanzierung ergeben, steht das Gebot der Bruttoveranschlagung doch in einem anderen verfassungsrechtlichen Zusammenhang. Dem hier zentralen parlamentarischen Budgetrecht wäre durch eine – technisch problemlos mögliche – Bruttoveranschlagung der Kreditaufnahme besser gedient. Umschuldungsmanöver würden in ihrer Bedeutung und Tragweite, auch in ihren Risiken transparenter werden[321].
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Zu einer zumindest effektiven, die parlamentarische Budgetgewalt verkürzenden Nettoveranschlagung führen schließlich Subventionen, die im Wege der Steuervergünstigung überbracht werden[322]. Der Haushaltsgesetzgeber weiß regelmäßig nicht, welche finanziellen Auswirkungen die Einrichtung einer steuerlichen Verschonungssubvention hat[323]. Wenngleich bei formaler Betrachtung
