des Nothaushaltsrechts greift, bis das Haushaltsgesetz für die betreffende Periode erlassen wird. Die bereits getätigten Verausgabungen werden sodann auf die Ermächtigungen des festgestellten Haushaltsplans angerechnet. Dies zeigt, dass das nachträglich erlassene Haushaltsgesetz trotz Verstoßes gegen den Vorherigkeitsgrundsatz nicht nichtig ist[361].
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Durch das Instrument des Nachtragshaushalts wird der Vorherigkeitsgrundsatz demgegenüber nicht berührt[362]. Vielmehr wird ein rechtzeitig angestoßenes Nachtragshaushaltsverfahren dem Vorherigkeitsgrundsatz gerade gerecht, dies im Angesicht der sich erst nachträglich manifestierenden Notwendigkeit eines Nachtragshaushalts.
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Im Kommunalhaushaltsrecht ist der Vorherigkeitsgrundsatz überwiegend als Sollbestimmung ausgestaltet[363]. Dies gilt freilich auch für die Aufstellung doppischer Erfolgs- und Finanzpläne ebenso wie bei produktbezogener Darstellung.
VII. Periodizität
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In der historischen Entwicklung des parlamentarischen Budgetrechts hatte der Grundsatz der Periodizität des Haushalts große Bedeutung. Denn die Möglichkeit stetiger Einflussnahme auf die Staatsfinanzen hing und hängt für die Parlamente davon ab, dass sie in regelmäßigen Abständen über den regierungsseitig vorgelegten Haushaltsplan abstimmen können. So ist auch der Periodizitätsgrundsatz verfassungsrechtlich – im parlamentarischen Budgetrecht – begründet.
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In der Praxis setzte sich, seit der Zeit des Konstitutionalismus, auf allen Ebenen das Jährlichkeitsprinzip durch. So ist die jährliche Planaufstellung vor allem dadurch begründet, dass längerfristige Schätzungen der voraussichtlichen Einnahmen und Ausgaben oftmals schwierig sind und die Gefahr begründen, dass durch Nachtragshaushalte nachgesteuert werden muss. § 11 Abs. 1 BHO und die entsprechenden Regelungen in den Landeshaushaltsordnungen und im kommunalen Haushaltsrecht sehen deshalb vor, dass für jedes Haushaltsjahr ein Haushaltsplan aufzustellen ist. Das Haushaltsjahr bzw. Rechnungsjahr ist dabei das Kalenderjahr (§ 4 BHO und das entsprechende Landes- und Kommunalhaushaltsrecht).
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Gleichwohl verlangt Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG (ebenso schon Art. 85 Abs. 3 WRV) und das entsprechende Landesverfassungsrecht zwar den Grundsatz der Periodizität, nicht aber die Jährlichkeit. Nach Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG (und dem entsprechenden Landesrecht) kann der Haushaltsplan auch für mehrere Rechnungsjahre aufgestellt werden, dies allerdings nach Rechnungsjahren getrennt. Zudem können Teile des Haushaltsplans (etwa der Verwaltungs- und der Finanzhaushalt) mit unterschiedlicher Geltungsdauer in Kraft gesetzt werden (Art. 110 Abs. 2 Satz 2 GG und das entsprechende Landesrecht)[364]. Die äußere Grenze setzt dabei der verfassungsrechtliche Gehalt des parlamentarischen Budgetrechts, das in seiner Wirkung nicht ausgehöhlt werden darf. Keinesfalls darf aus verfassungsrechtlichen Gründen jedenfalls die Dauer der Legislaturperiode überschritten werden[365].
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Vor diesem verfassungsrechtlichen Hintergrund eröffnet § 9 Abs. 1 HGrG, § 1 Satz 1 BHO (und das entsprechende Landes- und Kommunalhaushaltsrecht) die Möglichkeit, den Haushaltsplan auch für (höchstens) zwei Rechnungsjahre, nach Jahren getrennt, aufzustellen. Die Länder haben von dieser Möglichkeit teilweise Gebrauch gemacht und arbeiten mit „Doppelhaushalten“, um den zeitlichen Aufwand für die Haushaltsberatungen zu verringern. Gleiches gilt auf kommunaler Ebene[366]. Die Aufwandseinsparung relativiert sich freilich durch die oftmals entstehende Notwendigkeit des Erlasses von Nachtragshaushalten.
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Dem Periodizitätsgrundsatz entspricht das zeitliche Bepackungsverbot im Rahmen der Haushaltsgesetzgebung (Rn. 222).
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Die Haushaltsrechnung (Buchungen, Rechnungslegung) folgt nach den Vorschriften der §§ 32 ff. HGrG (entsprechend das Bundes-, Landes- und Kommunalhaushaltsrecht) in jedem Fall dem Jahresrhythmus.
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Das Periodizitätsprinzip gilt freilich auch bei Wahl des doppischen Rechnungssystems, das sich ohnehin an den entsprechenden, auf Jährlichkeit hin angelegten Vorgaben des HGB orientiert (§ 7a Abs. 1 HGrG).
VIII. Formaler Haushaltsausgleich
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Nach dem Gebot des formalen Haushaltsausgleichs darf der Haushaltsplan nicht mehr Ausgaben[367] vorsehen, als Einnahmen aufgrund von Schätzungen zu erwarten sind. Während der materielle Haushaltsausgleich einen Ausgleich ohne Berücksichtigung von Krediteinnahmen verlangt, werden beim formalen Haushaltsausgleich Nettoeinnahmen aus der Kreditaufnahme[368] einbezogen.
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Auf Bundesebene ist der formale Haushaltsausgleich in Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungsrechtlich zwingend verlangt. Auch die Landesverfassungen kennen überwiegend ein zwingendes Ausgleichsgebot; nur vereinzelt beschränken sich die Landesverfassungen auf ein Sollgebot[369]. Auch im Kommunalhaushaltsrecht ist das Bild uneinheitlich. Teilweise wird der formale Haushaltsausgleich zwingend vorgeschrieben, teilweise ist er nur eine Sollvorgabe[370].
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Der formale Haushaltsausgleich ist eine Mindestanforderung an eine geordnete Haushaltswirtschaft und, ungeachtet seiner Disziplinierungswirkung[371], nicht mehr als eine Selbstverständlichkeit. Vor diesem Hintergrund wurde immer wieder versucht, das im ersten Zugriff formale Ausgleichsgebot materiell aufzuladen[372]. Dem ist nicht nur der Wortlaut der Verfassungsbestimmungen (Einnahmen sind auch Einnahmen aus Krediten), sondern insbesondere eine systematische Verfassungsinterpretation entgegenzuhalten, dies mit Blick auf die verfassungsrechtlich eröffnete (und begrenzte) Kreditaufnahme (siehe Art. 109 Abs. 3, Art. 115 Abs. 1 und 2 GG). Es ist Sache dieser Vorschriften, nicht der Vorschriften über den Haushaltsausgleich, der nicht mehr tragbaren Staatsverschuldung entgegenzuwirken[373].
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Bei doppischem Rechnungswesen gilt Entsprechendes für Erträge und Aufwendungen, Ein- und Auszahlungen. Bei produktbezogener Haushaltsdarstellung müssen die zur Produkterstellung vorgesehenen Mittel für die geplanten Produkte ausreichen.
IX. Gesamtdeckung (Non-Affektation)
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Der Grundsatz der Gesamtdeckung (Non-Affektation) verlangt, dass prinzipiell alle in den Haushalt eingestellten Einnahmen zur Deckung aller im Haushalt vorgesehenen Ausgaben zur Verfügung stehen, dass die Einnahmen mithin grundsätzlich nicht von vornherein zweckgewidmet sind. Einfachrechtlich ist dieser Grundsatz in § 7 Satz 1 HGrG, § 8 Satz 1 BHO und entsprechend in den Landeshaushaltsordnungen und den Gemeindehaushaltsvorschriften enthalten. Er soll verhindern, dass notwendige Ausgaben nicht getätigt werden können, weil Einnahmen aufgrund anderweitiger Zweckwidmung nicht zur Verfügung stehen, und dass unnötige Ausgaben nur deshalb getätigt werden, weil noch entsprechend zweckgewidmete Einnahmen vorhanden sind. Der Gesamtdeckungsgrundsatz steht insoweit in engem Zusammenhang
