Wirtschaftlichkeit bedeutet nach weit verbreiteter Definition, entweder mit den gegebenen Mitteln den größtmöglichen Nutzen zu erzielen (Maximalprinzip) oder einen bestimmten Nutzen mit den geringstmöglichen Mitteln zu erreichen (Minimalprinzip)[388]. Das Sparsamkeitsgebot entspricht – jedenfalls in seiner Bedeutung im Haushaltsrecht – dem Wirtschaftlichkeitsgebot in der Konkretisierung durch das Minimalprinzip, verlangt also eine möglichst mittelschonende Zielverwirklichung. Dass die Sparsamkeit im Haushaltsrecht neben der Wirtschaftlichkeit aufgeführt wird, verdeutlicht die vorrangige Bedeutung des Minimalprinzips bei der Aufgabenerfüllung und Haushaltsbewirtschaftung. Denn soweit das Aufgabenprogramm verwaltungsrechtlich vorgegeben ist, bleibt – wenn überhaupt – für Wirtschaftlichkeitserwägungen im Sinne des Minimalprinzips mehr Raum als für Wirtschaftlichkeitserwägungen im Sinne des Maximalprinzips. Die Grenzen der praktischen Bedeutung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, die sich aus der Vorrangigkeit des außenwirksamen Verwaltungsrechts ergeben, sind damit bereits aufgezeigt[389].
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Darüber hinaus führt das Maximalprinzip auch zu kaum lösbaren Problemen der Bewertung und Gewichtung. Denn die Entscheidung zwischen inhaltlichen Gestaltungsalternativen innerhalb eines bestimmten Kostenrahmens bedarf einer Wertung, die durch das Kriterium des „größtmöglichen Nutzens“ kaum wirksam angeleitet wird[390]. Richtigerweise ist auch insoweit primär auf das außenwirksame Verfassungs- und Verwaltungsrecht zurückzugreifen.
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Ungeachtet bzw. im Rahmen der rechtlichen und tatsächlichen Grenzen, die der Orientierung am Wirtschaftlichkeitsgebot gesetzt sind, verlangt § 6 Abs. 2 HGrG und § 7 Abs. 2 Satz 1 BHO (entsprechend das Landesrecht), für alle finanzwirksamen Maßnahmen Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen, die darauf abzielen, Verbesserungsmöglichkeiten zu finden und zu nutzen. Unter dem Gesichtspunkt des Minimalprinzips stehen dabei Untersuchungen zur Aufwandsminimierung im Vordergrund.
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§ 6 Abs. 3 HGrG konkretisiert diese Anforderung dahingehend, dass in geeigneten Bereichen eine Kosten- und Leistungsrechnung eingeführt werden soll. § 7 Abs. 3 BHO (entsprechend das Landesrecht) schreibt eine solche Rechnung in geeigneten Bereichen verbindlich vor. Die Kosten- und Leistungsrechnung dient dazu, die monetären Kosten erbrachter Verwaltungsleistungen transparenter zu machen, um auf dieser Grundlage über Änderungen mit dem Ziel größerer Wirtschaftlichkeit entscheiden zu können.
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Im Bereich des Bundes ist nach § 7 Abs. 1 Satz 2 BHO darüber hinaus zu prüfen, inwieweit staatliche Aufgaben oder öffentlichen Zwecken dienende wirtschaftliche Tätigkeiten durch Ausgliederung und Entstaatlichung oder Privatisierung erfüllt werden können. Bei einer Ausgliederung kommt es zu einer organisatorischen Absonderung der Aufgabe bei verbleibender staatlicher Kontrolle; im Fall der Entstaatlichung zieht sich der Staat demgegenüber ganz aus der Aufgabenerfüllung zurück. Die Entstaatlichung steht mithin synonym zur materiellen Privatisierung, die § 7 Abs. 1 Satz 2 BHO allerdings eigenständig nennt und damit auch formelle Aufgabenprivatisierungen in die Prüfung der Erhöhung der Wirtschaftlichkeit einzubeziehen verlangt. Verfahrensseitig schreibt § 7 Abs. 2 Satz 3 BHO in diesem Zusammenhang vor, in geeigneten Fällen privaten Anbietern die Möglichkeit zu eröffnen, darzulegen, ob und inwieweit sie staatliche Aufgaben oder öffentlichen Zwecken dienende wirtschaftliche Tätigkeiten nicht ebenso gut oder besser erbringen können (Interessenbekundungsverfahren). Nach den Verwaltungsvorschriften kommt es in diesem Verfahren zu einer „Erkundung des Marktes nach wettbewerblichen Grundsätzen“; das Ergebnis der Markterkundung ist sodann „mit den sich bietenden staatlichen Lösungsmöglichkeiten zu vergleichen“; ergibt das Interessenbekundungsverfahren, „dass eine private Lösung voraussichtlich wirtschaftlich ist, ist ein Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge durchzuführen“[391].
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Während das Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit einfachrechtlich für alle Phasen des Haushaltskreislaufs verankert ist, ist der verfassungsrechtliche Gehalt des Wirtschaftlichkeitsgebots streitig. Anknüpfungspunkt ist Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG, wonach der Bundesrechnungshof die Rechnung sowie die Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung prüft. Der Wortlaut der Norm verhält sich nicht zu der Frage, ob sich aus der Norm auch ein Wirtschaftlichkeitsgebot ableiten lässt, das sich an die Haushaltsexekutive richtet. Ebenso wenig gibt der Wortlaut Auskunft darüber, ob auch die Planaufstellung und -feststellung dem Wirtschaftlichkeitsgebot unterliegen. Soll die Wirtschaftlichkeit nach Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG Prüfungsmaßstab des Rechnungshofs sein, wird man diesen Maßstab zugleich als Gebot verstehen müssen, dem die Haushalts- und Wirtschaftsführung und noch vorgelagert die Planaufstellung und -feststellung, auf denen die Haushalts- und Wirtschaftsführung beruhen, unterliegen[392]. Auch insoweit greift allerdings der gewichtige Einwand, dass sich aus dem Wirtschaftlichkeitsgebot selbst keine inhaltlichen Aufgabenprioritäten ableiten lassen. So konzentriert sich auch der verfassungsrechtliche Gehalt des Wirtschaftlichkeitsgebots als Vorgabe an die Haushaltsaufstellung und den Haushaltsvollzug darauf, eine möglichst sparsame Zielerreichung zu verlangen[393].
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In diesem Licht sind auch die zusätzlichen, auf Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zielenden Vorgaben für die leistungsorientierte Planaufstellung und -bewirtschaftung zu sehen. So schreibt § 1a Abs. 3 Satz 3 HGrG vor, dass in den Bereichen, für die ein Produkthaushalt aufgestellt wird, grundsätzlich eine Kosten- und Leistungsrechnung einzuführen ist. Für den Fall der Budgetierung verlangt § 6a Abs. 1 Satz 3 HGrG geeignete Informations- und Steuerungsinstrumente, mit denen insbesondere sichergestellt wird, dass das jeweils verfügbare Ausgabevolumen nicht überschritten wird.
XIII. Europäische Haushaltsdisziplin und gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht
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Art. 109 Abs. 2 GG verpflichtet Bund und Länder mit Verfassungskraft auf die Vorgaben des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts (Art. 109 Abs. 2 HS 1 GG) wie auch darauf, den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen (Art. 109 Abs. 2 HS 2 GG). Einfachrechtlichen Niederschlag hat die auf die Haushaltsrechtsreform 1967/69 zurückreichende Bestimmung des Art. 109 Abs. 2 HS 1 GG in den §§ 1 und 16 StWG, in § 2 Satz 3 HGrG und in § 2 Satz 3 BHO (entsprechend in den Landeshaushaltsordnungen und den Vorschriften über die kommunale Haushaltswirtschaft) gefunden. Wenngleich die Maßgabe des Art. 109 Abs. 2 GG in der Literatur nur teilweise als Haushaltsgrundsatz genannt wird, steht in der Sache außer Frage, dass Art. 109 Abs. 2 GG von hoher Bedeutung für die öffentliche Haushalts- und Wirtschaftsführung ist[394].
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Art. 109 Abs. 2 GG bindet unmittelbar nur die Organe des Bundes und der Länder einschließlich deren rechtlich unselbstständiger Sondervermögen[395]. Die Gemeinden und Gemeindeverbände sind, wie auch im Rahmen von Art. 109 Abs. 1 GG, entsprechend dem grundsätzlich zweigliedrigen finanzverfassungsrechtlichen Aufbau des Bundesstaates nur als Teil der Länder durch Art. 109 Abs. 2 GG erfasst[396]. So sind die Länder gehalten, ihre Kommunalaufsicht und auch den kommunalen Finanzausgleich unter Berücksichtigung von Art. 109 Abs. 2 GG auszugestalten[397]. § 16 Abs. 2 StWG stellt dies einfachrechtlich klar. Eine verfassungsunmittelbare Verpflichtung der Kommunen auf die Maßgaben des Art. 109 Abs. 2 GG besteht demgegenüber nicht[398]. Die Regelung des § 16 Abs. 1 StWG, nach der die Gemeinden und Gemeindeverbände bei ihrer Haushaltswirtschaft den Zielen des § 1 StWG Rechnung zu tragen haben, wirkt deshalb konstitutiv; verfassungsrechtlich
