ist dabei durch die Finanzplanung der Regierung nicht gebunden. Doch wird man verlangen können, dass das Parlament dann, wenn es bei der Haushaltsgesetzgebung wesentlich von Eckpunkten der fortgeschriebenen Finanzplanung – und damit freilich in der Regel auch von der regierungsseitigen Haushaltsplanung – abweicht, zu dieser Abweichung förmlich Stellung nimmt und sie inhaltlich begründet[453].
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Normativ beruht die mehrjährige Finanzplanung in Bund und Ländern auf der verfassungsrechtlichen Grundlage des Art. 109 Abs. 4 GG und der auf dieser Grundlage erlassenen Vorschriften in §§ 9 und 14 StWG sowie §§ 50 bis 52 HGrG (Rn. 62 ff.). Danach ist den Haushaltswirtschaften in Bund und Ländern eine fünfjährige Finanzplanung zugrunde zu legen, in der Umfang und Zusammensetzung der voraussichtlichen Ausgaben und die Deckungsmöglichkeiten in ihren Wechselbeziehungen zu der mutmaßlichen Entwicklung des gesamtwirtschaftlichen Leistungsvermögens darzustellen sind. Auf Bundesebene ist der Finanzplan, unter Berücksichtigung der Investitionsprogramme der Ressorts (§ 10 StWG), vom Bundesministerium der Finanzen aufzustellen und zu begründen, von der Bundesregierung zu beschließen und Bundestag wie auch Bundesrat vorzulegen (§ 9 Abs. 2 StWG, § 50 HGrG)[454]. Auf Länderebene gilt sinngemäß Entsprechendes (§ 14 StWG, § 50 HGrG)[455]. Einer parlamentarischen Bewilligung bedarf der Finanzplan nicht[456]; wohl aber können die gesetzgebenden Körperschaften die Vorlage von Alternativrechnungen verlangen (§ 50 Abs. 3 Satz 2 HGrG). Der Finanzplan ist jährlich der Entwicklung anzupassen und fortzuschreiben (§ 9 Abs. 3 und § 14 StWG)[457]. Er umfasst mithin jeweils den laufenden Haushalt, den in Vorbereitung befindlichen Haushalt und die drei darauf folgenden Jahre. Auf Grundlage der Planung soll die Regierung rechtzeitig geeignete Maßnahmen treffen können, die nach der Planung erforderlich sind, um eine geordnete Haushaltsentwicklung unter Berücksichtigung des voraussichtlichen gesamtwirtschaftlichen Leistungsvermögens in den einzelnen Planungsjahren zu sichern (§ 50 Abs. 7 HGrG).
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Auch die kommunale Ebene kennt, nach Maßgabe des Kommunalhaushaltsrechts, eine mehrjährige Finanzplanung[458]. Diese ist jährlich fortzuschreiben und ergeht in der Rechtsform eines schlichten Beschlusses der Vertretungskörperschaft, der die kommunalen Organe innenrechtlich bindet. Von besonderer Bedeutung sind dabei die auf Haushaltsjahre herunter gebrochenen Investitionsprogramme, in denen die einzelnen Vorhaben nach Dringlichkeit geordnet, betragsmäßig beziffert und unter Angabe der vorgesehenen Finanzierung aufgeführt werden[459].
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Der Koordinierung der Finanzplanungen von Bund und Ländern[460] – eine integrierte Gesamtplanung für Bund und Länder gibt es demgegenüber nicht – dient in erster Linie[461] der – verfassungsrechtlich in Art. 109a GG fundierte – Stabilitätsrat[462], dessen Empfehlungen, die auch mit Blick auf die Vorgaben des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts ergehen, in den Planungen der Bundesglieder zu berücksichtigen sind (§ 51 HGrG). In die Beratungen und Empfehlungen des Stabilitätsrats sollen dabei auch die Einnahmen und Ausgaben der in § 52 HGrG genannten Einrichtungen einbezogen werden, insbesondere die Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden, Sondervermögen und Sozialversicherungsträger (§ 52 HGrG). Dies ist im Hinblick auf die Anforderungen des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts, in dem die Defizite dieser Einrichtungen jedenfalls teilweise berücksichtigt werden, dienlich, kann aber gleichwohl nicht dem Befund abhelfen, dass sich die konkreten, strengen grundgesetzlichen Verschuldungsgrenzen des Art. 109 Abs. 3 GG allein auf die Haushalte des Bundes und der Länder einschließlich deren unselbstständiger Sondervermögen beziehen.
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In der Praxis hat sich die mehrjährige Finanzplanung allerdings bis zum heutigen Tage nicht in der Weise bewährt, wie es ursprünglich erhofft worden war. Bei nüchterner Betrachtung stellt sich die mittelfristige Finanzplanung in ihrem Kern als Fortschreibung der jährlichen Haushaltsplanung dar, der mehr oder weniger gut begründete Annahmen über die künftige gesamtwirtschaftliche Entwicklung zugrunde liegen. Gerade die programmatische, auch disziplinierende Funktion der Finanzplanung steht demgegenüber eher im Hintergrund[463]. Auch die Koordination der Finanzplanungen der Gebietskörperschaften ist hinter den Erwartungen zurückgeblieben, die die rechtlichen Regelungen (§ 51 HGrG; zuvor § 51a HGrG a.F.) wecken konnten[464].
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Die Hoffnung richtet sich daher darauf, dass die Finanzplanungen von Bund und Ländern und auch ihre Koordination im Stabilitätsrat in Zukunft zielführender, insbesondere programmatischer und stärker verzahnt als bislang, ausgestaltet werden können. Dies gilt zum einen mit Blick auf die Einbindung in den Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt, der sowohl inhaltlich als auch institutionell von stetig wachsender Bedeutung sein wird. Zu erwägen ist insoweit, dem Stabilitätsrat – auf Grundlage einer neuen, hinreichend bestimmten grundgesetzlichen Ermächtigung – weitergehende Kompetenzen zur Aufteilung der europäischen Defizit- und Gesamtverschuldungsspielräume zu übertragen; diese Aufteilung wäre verfahrensrechtlich angemessen anzuleiten und sollte über die Zeit, situationsentsprechend, veränderlich sein. Zum anderen kann und sollte die koordinierte Finanzplanung von Bund und Ländern auch im Zusammenhang des bundesstaatlichen Finanzausgleichs stärker als gegenwärtig fruchtbar gemacht werden, insbesondere bei der Erfüllung des verfassungsrechtlichen Auftrags zu einer den Deckungsbedürfnissen entsprechenden primären vertikalen Umsatzsteuerverteilung gemäß Art. 106 Abs. 3 Satz 4 GG (siehe dazu ausdrücklich Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 1 Satz 2 GG)[465].
a) Zuständigkeit
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Im zeitlich weitergreifenden Rahmen der mehrjährigen Finanzplanung beginnt der periodische Haushaltskreislauf auf Bundes- wie auf Landesebene mit der Aufstellung des Haushaltsplanentwurfs durch die Regierung. Die Budgetinitiative ist der Regierung dabei vorbehalten[466]. Nur sie verfügt, auf Grundlage der Bedarfsanmeldungen aus den Ressorts, über die notwendigen Informationen zu den voraussichtlichen Ausgaben. Rechtlich ist der Initiativvorbehalt der Regierung zwar nur in einzelnen Landesverfassungen ausdrücklich verankert[467]. Vielfach wird aber zumindest implizit vorausgesetzt, dass der Planentwurf von der Regierung auszugehen hat, so in Art. 110 Abs. 3 GG und Art. 113 Abs. 1 Satz 1 GG[468]. Hierfür streitet auch die historische Auslegung der verfassungsrechtlichen Vorschriften[469]. Die haushaltsordnungsrechtliche Rechtslage ist insoweit durchgängig eindeutig (§§ 28 und 29 BHO und die entsprechenden Regelungen in den Landeshaushaltsordnungen). Aus dem Initiativrecht folgt zugleich eine Pflicht, rechtzeitig[470] (Rn. 207) einen Haushaltsplanentwurf vorzulegen[471].
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Die Einschränkung des Initiativrechts gilt auch für Ergänzungshaushaltsvorlagen, die ein eingebrachtes, aber noch nicht verabschiedetes Haushaltsgesetz betreffen[472], und Nachtragshaushaltsvorlagen, die darauf abzielen, ein schon erlassenes Haushaltsgesetz zu ändern[473]. Das Recht des Parlaments, ordnungsgemäß eingebrachte Vorlagen in den Beratungen zu modifizieren, bleibt freilich unberührt.
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Auch auf kommunaler Ebene obliegt die Planaufstellung allein der Exekutive, obwohl das Kommunalhaushaltsrecht seinerseits zumeist keine ausdrückliche Regelung des Initiativvorbehalts enthält.
b) Verfahren
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