Feinsteuerung noch in der Vollzugsphase werden bestimmte Ausgaben in Haushaltsgesetz und Haushaltsplan mit Sperrvermerken und Zustimmungsvorbehalten versehen, die die Mittelverausgabung von einer Einwilligung durch das Parlament, einen Parlamentsausschuss, insbesondere den Haushaltsausschuss oder auch den Finanzminister abhängig machen[516]. Entsprechendes gilt auf kommunaler Ebene[517].
218
Einwilligungsvorbehalte zugunsten des Plenums des Parlaments erscheinen verfassungsrechtlich unter bestimmten Voraussetzungen und in bestimmten Grenzen zulässig[518]. Zwar wird hierdurch der Kompetenzraum der Exekutive berührt. Solange die Vorbehalte in ihrem Umfang aber überschaubar bleiben, rechtfertigen sie sich durch die primäre demokratische Legitimation und damit auch Verantwortung des Parlaments für den Haushalt, zudem durch die Schwierigkeiten des Parlaments, einzelne Haushaltsbereiche – zumal in der zeitlichen Prognose – in den Haushaltsberatungen selbst angemessen zu überblicken. Der Vorbehalt erlaubt es dem Parlament, erst dann zu entscheiden, wenn es über die nötigen Informationen verfügt. Den Grundsätzen der Vorherigkeit und der Spezialität ist zugleich dadurch Rechnung zu tragen, dass die Vorbehalte in Haushaltsgesetz und Haushaltsplan hinreichend genau bestimmt sind[519]. Einfachrechtlich ist der Sperrvermerk zugunsten des Parlaments (qualifizierter Sperrvermerk)[520] in § 22 Satz 3 und § 36 Satz 2 BHO, entsprechend in den Landeshaushaltsordnungen vorgesehen. Der Zustimmungsvorbehalt[521] ist nicht ausdrücklich geregelt[522].
219
Der praktisch relevante Vorbehalt einer Genehmigung durch einen Parlamentsausschuss ist ebenfalls zulässig[523], wenn die Vorgaben in Haushaltsgesetz und Haushaltsplan hinreichend präzise sind[524]. Zwar liegt die primäre demokratische Legitimation und Verantwortung beim Parlament als Ganzem. Doch hat das Parlament seine Kompetenz ordnungsgemäß ausgeübt, wenn es den Ausschuss zur Genehmigung ermächtigt. Bedenken können sich lediglich dann ergeben, wenn durch die Vorgehensweise einzelnen Abgeordneten oder Fraktionen die Möglichkeit einer wirksamen Einflussnahme auf die Haushaltsgesetzgebung in substantieller Weise genommen wird[525].
220
Die Inanspruchnahme bestimmter Ausgabentitel kann im Haushaltsgesetz oder Haushaltsplan schließlich auch allein von der Einwilligung des Finanzministers abhängig gemacht werden (einfacher Sperrvermerk[526])[527]. Entscheidend kommt es auch hier auf die hinreichend genaue Umgrenzung der Ermächtigung durch Haushaltsgesetz und Haushaltsplan an. Einfachrechtlich ist der einfache Sperrvermerk in § 22 und § 36 Satz 1 BHO, entsprechend in fast allen Landeshaushaltsordnungen[528] vorgesehen.
d) Bepackungsverbot
221
Nach Art. 110 Abs. 4 Satz 1 GG und den entsprechenden Bestimmungen in den meisten Landesverfassungen dürfen in das Haushaltsgesetz nur Vorschriften aufgenommen werden, die sich auf die Einnahmen und Ausgaben beziehen, die also finanzwirksam sind, und die den Zeitraum betreffen, für den das Haushaltsgesetz beschlossen wird (sachliches und zeitliches Bepackungsverbot).
222
Das zeitliche Bepackungsverbot beruht auf dem Charakter des Haushaltsgesetzes als Zeitgesetz[529]. Materiell entspricht es dem Haushaltsgrundsatz der Periodizität (Rn. 134 ff.). Das zeitliche Bepackungsverbot verbietet die Aufnahme von Vorschriften in das Haushaltsgesetz, die sich zeitlich nicht auf die Haushaltsperiode beziehen, für die das Haushaltsgesetz beschlossen wird. Nach Art. 110 Abs. 4 Satz 2 GG (entsprechend auf landesverfassungsrechtlicher Ebene) sind hiervon begrenzte Ausnahmen zulässig. So kann das Haushaltsgesetz vorschreiben, dass Vorschriften erst mit der Verkündung des nächsten Haushaltsgesetzes oder bei Ermächtigungen zur Kreditaufnahme und Gewährleistungsübernahme zu einem späteren Zeitpunkt außer Kraft treten.
223
Das sachliche Bepackungsverbot, das es untersagt, Vorschriften in das Haushaltsgesetz aufzunehmen, die sich nicht auf Einnahmen und Ausgaben beziehen, sollte in der Zeit des Konstitutionalismus verhindern, dass die Parlamente ihre Zustimmung zu den Haushaltsplänen der Landesherren mit weiteren Bedingungen in Gestalt haushaltsgesetzlicher Regelungen verknüpften. Heute begründet sich das sachliche Bepackungsverbot dadurch, dass es das Haushaltsgesetzgebungsverfahren von sachfremden Themen freihält und damit unnötige Verzögerungen verhindert[530]. Dem Verbot ist Rechnung getragen, wenn die haushaltsgesetzlichen Vorschriften im Zusammenhang mit den Einnahmen und Ausgaben, genauer mit der Haushalts- und Wirtschaftsführung, stehen[531]. So darf beispielsweise die gesetzliche Ermächtigung zur Aufnahme von Krediten und zur Übernahme von Gewährleistungen (auf Bundesebene nach Art. 115 Abs. 1 GG) in das Haushaltsgesetz aufgenommen werden. Es kann sich auch um Vorschriften handeln, die die Zustimmungsbedürftigkeit des Haushaltsgesetzes auslösen[532]. Ebenso können die Vorschriften außenwirksam sein, also den Bürger berechtigen und verpflichten[533].
Verstößt eine Regelung des Haushaltsgesetzes gegen das verfassungsrechtliche Bepackungsverbot, ist sie nichtig[534].
e) Parlamentarische Ausgabenerhöhungen
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Beschließt das Parlament, die im Haushaltsplanentwurf (oder auch in einem Nachtragshaushaltsentwurf) vorgesehenen Ausgaben zu erhöhen, sei es durch Summenerhöhungen bei bestehenden Titeln, sei es durch Ausweisung zusätzlicher Titel, so hat dies besondere rechtliche Konsequenzen. Im Bund ist das Verfahren nach Art. 113 GG durchzuführen, im Wesentlichen die Zustimmung der Bundesregierung einzuholen[535]. In den Ländern gilt teilweise Entsprechendes; teilweise beschränken sich die Landesverfassungen aber auch auf das Erfordernis, die finanzielle Deckung sicherzustellen. Einzelne Länder nehmen das Haushaltsgesetzgebungsverfahren allerdings von diesen Anforderungen aus, verlangen die Regierungszustimmung bzw. Deckung also nur für außenwirksame Ausgabengesetze, die neben dem Haushaltsgesetz stehen[536].
f) Ermächtigungen zur Kreditaufnahme
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Soweit der formale Haushaltsausgleich durch Kreditaufnahme erreicht werden soll, weil die anderweitigen voraussichtlichen Einnahmen die veranschlagten Ausgaben nicht decken, erfordern die Verfassungen von Bund (Art. 115 Abs. 1 GG) und Ländern[537] eine besondere gesetzliche Ermächtigung. Die Exekutive darf Kredite mithin nur insoweit aufnehmen, wie sie hierzu durch ein Parlamentsgesetz befugt ist. Die zentrale Kreditaufnahmeermächtigung ist regelmäßig im Haushaltsgesetz enthalten (so auch § 13 Abs. 1 HGrG, § 18 Abs. 2 BHO, entsprechend die Landeshaushaltsordnungen). Doch finden sich Ermächtigungen zur Kreditaufnahme auch anderenorts, so etwa in § 6 Abs. 3 Satz 1 StWG, zudem oftmals in Gesetzen, die Sondervermögen ausgestalten und in den diesen die Befugnis zur Kreditaufnahme verliehen wird.
226
Die Grenzen der zulässigen Kreditaufnahme (Nettoneuverschuldung)[538] durch Bund und Länder wurden im Rahmen der Föderalismusreform II im Jahre 2009 neu gezogen. Während die zulässige Kreditaufnahme seit der Haushaltsrechtsreform 1967/69 in Bund und Ländern im Regelfall an die Höhe der im Haushaltsplan veranschlagten Investitionsausgaben geknüpft worden war, löste sich der verfassungsändernde Gesetzgeber des Art. 109 Abs. 3 GG n.F. von dieser Grundkonzeption und begrenzt die strukturelle Kreditaufnahme des Bundes einschließlich seiner rechtlich unselbstständigen Sondervermögen nunmehr auf jährlich 0,35 Prozent des nominalen Bruttoinlandsprodukts (Art. 109 Abs. 3 Satz 1 und 4, Art. 115 Abs. 2 Satz 1 GG[539]); den Ländern einschließlich ihrer rechtlich unselbstständigen Sondervermögen
