143d Abs. 1 GG, für den Bund seit 2016, für die Länder seit 2020, also seit Auslaufen des bis Ende 2019 gültigen Finanzausgleichsgesetzes des Bundes[540]. Ergänzt wird diese Ausgestaltung durch Art. 109 Abs. 3 Satz 2 und 3 GG. Nach Art. 109 Abs. 3 Satz 2 HS 1 GG können Bund und Länder Regelungen vorsehen, nach denen die Regelnettoneuverschuldungsgrenzen konjunkturbedingt modifiziert gelten (konjunkturbedingte Kreditaufnahme). Dies erlaubt es, bei einem anormalen konjunkturellen Abschwung zusätzliche Kredite aufzunehmen, um die Auswirkungen des Abschwungs auf den Haushalt abzumildern. Bei entsprechendem Aufschwung verringert sich der Verschuldungsspielraum entsprechend; bei den Ländern, die über keinen Regelnettoneuverschuldungsspielraum verfügen, führt dies zu einer echten Tilgungsverpflichtung. Der Bund (Art. 115 Abs. 2 Satz 3 bis 5 GG) und auch die Länder, die die verfassungsrechtliche Neuregelung bereits – durch Änderungen des Landesverfassungsrechts oder des einfachen Rechts – umgesetzt haben[541], haben von der Option zur konjunkturbedingten Modifikation der Regelgrenzen Gebrauch gemacht. Schließlich ist es nach Art. 109 Abs. 3 Satz 2 HS 2 und Abs. 3 GG zulässig, Kredite zur Bewältigung von Naturkatastrophen und anderen außergewöhnlichen Notsituationen aufzunehmen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Haushaltslage erheblich beeinträchtigen (notlagenbedingte Kreditaufnahme). Auch diese Ausgestaltungsoption haben der Bund (Art. 115 Abs. 2 Satz 6 bis 8 GG) und die Länder, die ihre Rechtslage bereits angepasst haben, genutzt. Überschreiten die Gebietskörperschaften die sich danach ergebenden Kreditaufnahmegrenzen, haben sie die Überschreitungen konjunkturgerecht zurückzuführen[542]. Der Bund hat hierzu ein Kontrollkonto eingerichtet, das die Salden erfasst und zur Pflichterfüllung mahnt (Art. 115 Abs. 2 Satz 4 GG). Die Länder haben vergleichbare Mechanismen vorzusehen.
227
Angesichts der mittlerweile erreichten Höhe der Staatsverschuldung ist Art. 109 Abs. 3 GG eine für die Zukunft des Gemeinwesens herausragend bedeutsame Vorschrift[543]. Es wird nun darauf ankommen, die Verfassungspraxis streng an der rechtlichen Vorgabe auszurichten. Dies betrifft auch die zu beobachtende Praxis, die Staatsverschuldung durch Auslagerungen zu verschleiern. Während der Europäische Stabilitäts- und Wachstumspakt die Nettoneuverschuldung des gesamten „Staatssektors“ erfasst (Art. 3 Satz 1 des Defizitprotokolls), also auch die Verschuldung der Gemeinden, Sozialversicherungseinrichtungen und anderer, dem öffentlichen Sektor zuzurechnender Rechtsträger, beschränkt Art. 109 Abs. 3 GG nur die Verschuldung des Bundes, der Länder und ihrer rechtlich unselbstständigen Sondervermögen[544]. Das Verschuldungsgebaren anderer Rechtsträger des öffentlichen und des privaten Rechts wie insbesondere der Gemeinden, Gemeindeverbände, Sozialversicherungsträger und sonstiger rechtlich selbstständiger, staatlich beherrschter Sondervermögen und Gesellschaften ist von Art. 109 Abs. 3 GG formal nicht eingeschränkt[545]. Dies begründet zum einen die rechtspolitische Forderung nach einer Nachbesserung[546], zum anderen die Überlegung, missbrauchsverhindernde Zurechnungsregeln zu etablieren, um sicherzustellen, dass staatliche Schulden nicht ohne sachlichen Grund, sondern allein zur Verschleierung auf selbstständige Rechtsträger ausgelagert werden[547]. Entsprechendes gilt für den Einsatz alternativer Finanzierungsformen[548], um – durch die Schuldenbremse grundsätzlich nicht erfasste – Verwaltungsschulden (im Unterschied zu Finanzschulden) zu begründen. Auch ihr Einsatz muss sich sachlich im Einzelfall rechtfertigen; gegebenenfalls kann eine Zurechnung zu den Finanzschulden geboten sein[549].
228
Die Kreditaufnahme auf kommunaler Ebene ist eigenständig und regelmäßig ausführlich im Kommunalhaushaltsrecht ausgestaltet. Dabei wird zwischen Investitionskrediten und Krediten zur Liquiditätssicherung unterschieden. Während Investitionskredite strengen Anforderungen in materieller Hinsicht (Volumen, Verwendung) und auch in formeller Hinsicht (Ermächtigung in der Haushaltssatzung; Erfordernis der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde) unterliegen[550], können Kredite zur Liquiditätssicherung (Kassenverstärkungskredite) ohne weiteres bis zu dem in der Haushaltssatzung festgesetzten Höchstbetrag aufgenommen werden. Dies begründet sich dadurch, dass Kassenverstärkungskredite nur zur Überbrückung vorübergehender Liquiditätslücken dienen sollen. Die gegenwärtige Praxis zeigt allerdings, dass die Kommunen in ihrer Finanznot Kassenverstärkungskredite in ganz erheblichem und steigendem Umfang auch zur Aufgabenfinanzierung nutzen, die Kredite also gerade nicht kurzfristig zurückgezahlt werden[551]. Dieses Problem bedarf dringend gesetzlicher Maßnahmen.
g) Nachtragshaushalt
229
Ergibt sich im Laufe des Haushaltsvollzugs ein nachträglicher Ausgabenbedarf, der durch den in Kraft gesetzten Haushaltsplan nicht abgedeckt ist, ist grundsätzlich ein – das parlamentarische Budgetrecht wahrender – Nachtragshaushaltsplan zu erlassen, der die erforderlichen Ermächtigungen enthält, dabei freilich seinerseits den Haushaltsgrundsätzen einschließlich des Grundsatzes des formalen Haushaltsausgleichs unterliegt[552]. Knappe Regelungen zum Nachtragshaushalt finden sich in Art. 110 Abs. 3 GG („Änderung des Haushaltsgesetzes und des Haushaltsplanes“) und in einigen Landesverfassungen, zudem in § 33 BHO und den entsprechenden Regelungen der Landeshaushaltsordnungen ebenso wie im Kommunalhaushaltsrecht. Im Wesentlichen werden dabei die Vorschriften über den Erlass des Haushaltsgesetzes bzw. der Haushaltssatzung für entsprechend anwendbar erklärt[553]. Ein Nachtrag ist grundsätzlich nur bis zum Ende der laufenden Haushaltsperiode zulässig.
230
Im staatlichen Haushaltsrecht des Bundes und der Länder ist nicht geregelt, unter welchen materiellen Voraussetzungen ein Nachtragshaushalt in das Parlament eingebracht werden muss. Die Antwort ergibt sich zum einen aus der Bedeutung des parlamentarischen Budgetrechts, das prinzipiell für das Erfordernis eines Nachtragshaushalts bei Ausgaben jenseits des Haushaltsplans spricht, zum anderen aus der Reichweite und Begründung der Regelungen über zulässige über- und außerplanmäßige Ausgaben ohne vorherige parlamentarische Mitwirkung. So können auf Bundesebene (Art. 112 GG), ähnlich in den Ländern, über- und außerplanmäßige Ausgaben mit Zustimmung des Finanzministers geleistet werden, die tatbestandlich vom Vorliegen eines unvorhergesehenen und – sachlich wie zeitlich – unabweisbaren Bedürfnisses abhängt[554]. Konkretisiert ist dies in § 37 BHO und den entsprechenden Vorschriften der Landeshaushaltsordnungen (Rn. 247 ff.). Kann eine im Haushaltsplan nicht vorgesehene Ausgabe nicht auf diese Ermächtigungsgrundlagen gestützt werden, bedarf es eines Nachtragshaushaltsplans.
231
Für die kommunale Ebene ergeben sich dagegen aus dem Kommunalhaushaltsrecht detaillierte Vorschriften darüber, wann eine Nachtragshaushaltssatzung erlassen werden muss[555]. Dies ist vor allem dann der Fall, wenn im Ergebnishaushalt ein erheblicher Fehlbetrag entstehen oder sich erhöhen wird und dies auf andere Weise nicht abwendbar ist, wenn die Mittel zur planmäßigen Tilgung von Investitionskrediten nicht ausreichen, wenn in erheblichem Umfang bisher nicht veranschlagte oder zusätzliche Aufwendungen bei einzelnen Haushaltspositionen zu tätigen sind, wenn bisher nicht veranschlagte Auszahlungen für Investitionen oder Investitionsförderungsmaßnahmen geleistet werden sollen oder wenn Beamte oder Arbeitnehmer eingestellt oder befördert werden sollen und der Stellenplan die entsprechenden Stellen nicht enthält.
h) Sondervermögen
232
Die Haushaltspläne der rechtlich unselbstständigen wie auch der rechtlich selbstständigen Sondervermögen werden regelmäßig nicht vom Parlament festgestellt, sondern allein von der zuständigen Stelle der Exekutive bzw. dem rechtlichen Träger selbst aufgestellt (Rn. 202 f.) und beschlossen[556].
3. Vollzug des Haushaltsplans
