Produkthaushalten, bei denen die Produkte Gegenstand des Dispositivs sind, tritt die Spezialität der Zuordnung nach Konten und Organisationen auch in der Bewirtschaftung in den Hintergrund. Bewirtschaftet und berichtet wird vornehmlich unter Bezugnahme auf die Produkte und die zugeordneten Budgets[572].
244
Ausgaben- und Verpflichtungsermächtigungen können Haushaltssperren unterliegen. Schon parlamentsseitig vorgesehen sind dabei die einfachen und qualifizieren Sperrvermerke, die die Mittelverausgabung oder Verpflichtung von einer Entsperrung durch den Finanzminister bzw. das Parlament oder den Haushaltsausschuss abhängig machen und die eine besondere Notwendigkeitsprüfung im laufenden Vollzug verlangen (Rn. 217 ff.). Darüber hinaus ermächtigt § 25 HGrG, § 41 BHO (entsprechend die Landeshaushaltsordnungen und das Kommunalhaushaltsrecht[573]) den Finanzminister, eine haushaltswirtschaftliche Sperre im laufenden Vollzug zu verhängen, wenn die Entwicklung der Einnahmen (etwa unvorhergesehene Mindereinnahmen aufgrund der Konjunktur) oder Ausgaben (etwa ungeplante Mehrausgaben) dies erfordert, wenn also ein Haushaltsungleichgewicht droht. Gesperrte Ausgaben und Verpflichtungen sind ab dem Zeitpunkt der Sperre nur noch mit Einwilligung des Finanzministers zulässig. Die Sperre kann sich auf einen bestimmten Betrag oder einen bestimmten Prozentanteil der Titel beziehen und dabei einen Einzelplan oder auch alle Einzelpläne erfassen. § 6 Abs. 1 StWG ermöglicht es der Bundesregierung darüber hinaus, den Bundesfinanzminister zu ermächtigen, eine konjunkturpolitisch bedingte Sperre zu erlassen, dies mit Blick auf das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht nach § 1 StWG, namentlich im Fall der Konjunkturüberhitzung. Die Verfügung über bestimmte Ausgabemittel, der Beginn von Baumaßnahmen und das Eingehen von Verpflichtungen zu Lasten künftiger Rechnungsjahre kann danach von der Einwilligung des Bundesfinanzministers abhängig gemacht werden. Die Bundesministerien der Finanzen und für Wirtschaft und Technologie schlagen die erforderlichen Maßnahmen vor. Das Bundesfinanzministerium hat die dadurch freigewordenen Mittel zur zusätzlichen Tilgung von Schulden bei der Bundesbank zu verwenden oder der Konjunkturausgleichsrücklage zuzuführen.
245
Um die Bewirtschaftung der Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen kontrollieren zu können, sehen die Verwaltungsvorschriften Vorkehrungen vor, so insbesondere die Nutzung des automatisierten Verfahrens für das Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen[574]. Bei Produkthaushalten, insbesondere im Fall der Budgetierung, treten zusätzliche Formen des Vollzugscontrollings hinzu (Rn. 20 f.).
c) Vorläufige Haushaltsführung
246
Für den – in der Praxis verbreiteten[575] – Fall, dass der Haushaltsplan nicht vor Beginn der Haushaltsperiode festgestellt bzw. festgesetzt wird, enthalten Art. 111 GG für den Bund, die Landesverfassungen für die Länder und auch das Kommunalhaushaltsrecht für die Kommunen Regelungen, die eine vorläufige Haushaltsführung im so genannten etatlosen Zustand ermöglichen. Regelmäßig wird die Verwaltung ermächtigt, bis zur Verkündung des betreffenden Haushaltsgesetzes[576] diejenigen Ausgaben bzw. Aufwendungen zu leisten, die notwendig sind, um gesetzlich bestehende Einrichtungen zu erhalten und beschlossene Maßnahmen durchzuführen, um rechtliche Außenverpflichtungen zu erfüllen, und um bereits begonnene Bauten, Beschaffungen und sonstige Leistungen fortzusetzen. Überwiegend wird – in begrenztem Umfang[577] – auch zur Kreditaufnahme ermächtigt[578]. Im Ergebnis beschränken sich die Ermächtigungen auf das Unerlässliche, um den Entscheidungen der zuständigen Organe über den neuen Haushaltsplan nicht vorzugreifen. Tritt der neue Haushaltsplan in Kraft, werden die bereits getätigten Mittelverausgabungen auf die dort enthaltenen Ermächtigungen angerechnet. Überschreiten die Verausgabungen aufgrund der vorläufigen Ermächtigungen die Haushaltsansätze, werden die vorläufigen Ermächtigungen endgültig.
d) Über- und außerplanmäßige Ausgaben und Verpflichtungen
247
Die Exekutive ist in sachlicher und zeitlicher Hinsicht an die Ermächtigungen des Haushaltsplans gebunden (§ 27 Abs. 1 Satz 1 HGrG, § 45 Abs. 1 Satz 1 BHO und das entsprechende Landes- und Kommunalhaushaltsrecht). Insbesondere hat sie sich an die Obergrenzen der Ausgabenansätze und Verpflichtungsermächtigungen zu halten (§ 19 Abs. 2 Satz 2 HGrG, § 34 Abs. 2 Satz 2 BHO und das entsprechende Landes- und Kommunalhaushaltsrecht). Im etatlosen Zustand gilt Entsprechendes für die Ermächtigungen in den diesbezüglichen Regelungen (Rn. 246).
248
In der Praxis können gleichwohl Mehrausgaben oder zusätzliche Verpflichtungen jenseits der ursprünglichen Ansätze erforderlich werden. Die hierzu unabdingbaren Ermächtigungsgrundlagen können zum einen über einen Nachtragshaushaltsplan geschaffen werden (Rn. 229 ff.). Zum anderen sieht das Haushaltsrecht in bestimmten Grenzen aber auch die Möglichkeit des Finanzministers vor, über- und außerplanmäßige Ausgaben und Verpflichtungen über den Haushaltsplan hinaus zu bewilligen. Überplanmäßig ist eine Ausgabe oder Verpflichtung, wenn die zu dem betreffenden Zweck im Haushaltsplan vorgesehenen Ansätze – nach Ausschöpfung der haushaltsrechtlich eröffneten Verstärkungsmöglichkeiten einschließlich übertragbarer Ausgabenreste – überschritten werden. Außerplanmäßig ist eine Ausgabe oder Verpflichtung, wenn der Haushaltsplan für den betreffenden Zweck überhaupt keine Ermächtigung enthält. Im etatlosen Zustand bilden die diesbezüglichen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen den Bezugsrahmen für die Feststellung der Über- oder Außerplanmäßigkeit[579].
249
Auf Bundes- und Landesebene sind Ermächtigungsgrundlagen zur ministeriellen Bewilligung über- und außerplanmäßiger Ausgaben und Verpflichtungen in den Verfassungen (Art. 112 GG, entsprechend die meisten Landesverfassungen) und – konkretisierend – in den Haushaltsordnungen (§§ 37 und 38 BHO, entsprechend die Landeshaushaltsordnungen) vorgesehen. Tatbestandlich vorausgesetzt wird dabei ein unvorhergesehenes und sachlich wie zeitlich unabweisbares Bedürfnis.
250
Unvorhergesehen ist das Bedürfnis dann, wenn es – gleich aus welchen Gründen – vom Finanzminister oder auch der Regierung bei der Aufstellung des Haushaltsplans oder vom Gesetzgeber bei dessen Beratung und Feststellung nicht vorhergesehen wurde[580]. Es kommt auf die tatsächlich fehlende Voraussicht an, nicht dagegen auf die Vorhersehbarkeit. Im Verhältnis zwischen den Ressorts ist allein die fehlende Voraussicht eines Bedürfnisses durch den Finanzminister entscheidend. Ein Bedürfnis ist deshalb auch dann unvorhergesehen, wenn es in einem Fachressort bei den Vorarbeiten zum Haushaltsentwurf erkannt worden war, die Information aber vom zuständigen Fachminister nicht an den Finanzminister weitergegeben wurde[581]. Nicht unvorhergesehen sind folglich alle Ausgabenbedürfnisse, die beim Finanzminister geltend gemacht worden sind, aber bei der Aufstellung des Haushaltsentwurfs keine Berücksichtigung gefunden haben[582]. Gleiches gilt für Anforderungen, die im Rahmen der Entscheidung der Regierung über den Haushaltsentwurf oder auch erst im Haushaltsgesetzgebungsverfahren durch das Parlament gestrichen worden sind[583]. Anderes gilt nur dann, wenn im Nachhinein neue Gesichtspunkte hinzutreten[584], die ein Bedürfnis nunmehr als sachlich oder zeitlich unabweisbar erscheinen lassen[585].
251
Sachlich unabweisbar ist ein Ausgaben- oder Verpflichtungsbedürfnis, wenn die Ausgabe oder Verpflichtung sachlich unbedingt notwendig ist[586].
