i) Baumaßnahmen und Beschaffungen
282
Auch Baumaßnahmen haben zum Teil erhebliche finanzielle Bedeutung und belasten neben dem aktuellen Haushalt oftmals künftige Haushalte. Sie sind deshalb in den Haushaltsordnungen des Bundes und der Länder besonders geregelt[635]. Schon die Veranschlagung entsprechender Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen setzt nach § 16 Abs. 1 HGrG, § 24 Abs. 1 BHO (entsprechend die Landeshaushaltsordnungen) voraus, dass hinreichend genaue Unterlagen vorhanden sind, aus denen sich die Art der Ausführung und die Kosten, auch in den Folgejahren, ergeben. Vor Beginn der Baumaßnahme müssen sodann ausführliche Entwurfszeichnungen und Kostenberechnungen vorliegen; bei erheblichen Abweichungen von den im Rahmen der Planaufstellung vorgelegten Unterlagen ist eine Einwilligung des Finanzministers erforderlich (§ 29 Abs. 1 HGrG, § 54 Abs. 1 BHO, entsprechend die Landeshaushaltsordnungen)[636].
283
Entsprechendes gilt für größere Beschaffungen und größere Entwicklungsvorhaben (§ 16 Abs. 2 und § 29 Abs. 2 HGrG, § 24 Abs. 2 und § 54 Abs. 2 BHO (entsprechend die Landeshaushaltsordnungen)).
284
In jedem Fall setzt der Abschluss von Verträgen über Lieferungen und Leistungen gemäß § 30 HGrG, § 55 Abs. 1 BHO (entsprechend die Landeshaushaltsordnungen und das Kommunalhaushaltsrecht) eine öffentliche Ausschreibung voraus, sofern nicht die Natur des Geschäfts oder besondere Umstände eine Ausnahme rechtfertigen. Beim Vertragsschluss ist nach einheitlichen Richtlinien zu verfahren (§ 55 Abs. 2 BHO, entsprechend die Landeshaushaltsordnungen), insbesondere nach der Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB) und der Vergabe- und Vertragsordnung für Leistungen (VOL). Soweit einschlägig, sind die EU-rechtlich begründeten Regelungen über die Auftragsvergabe durch öffentliche Auftraggeber zu beachten (§§ 97 ff. GWB[637]; Vergabeverordnung[638]; VOB und VOL[639])[640].
j) Vermögenswesen
285
Vermögensgegenstände (bewegliche und unbewegliche Sachen, Rechte, tatsächliche Werte) sollen nur erworben werden, soweit sie zur staatlichen Aufgabenerfüllung in absehbarer Zeit erforderlich sind (§ 63 Abs. 1 BHO, entsprechend die Bestimmungen der Landeshaushaltsordnungen)[641]. Auch hierin manifestiert sich der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit (Rn. 155 ff.)[642].
286
Die Veräußerung setzt voraus, dass die betreffenden Vermögensgegenstände zur Aufgabenerfüllung in absehbarer Zeit nicht benötigt werden. Unbewegliche Vermögensgegenstände, die zur Aufgabenerfüllung weiterhin benötigt werden, dürfen zur langfristigen Eigennutzung veräußert werden, wenn auf diese Weise die Aufgaben nachweislich wirtschaftlicher erfüllt werden können. Im Regelfall darf eine Veräußerung nur zum vollen (Markt-)Wert der Gegenstände erfolgen (§ 63 Abs. 2 und 3 BHO, entsprechend die Landeshaushaltsordnungen). Diese Grundsätze gelten prinzipiell auch bei Vermögensverschiebungen innerhalb einer Verwaltung; die internen Verrechnungen haben sich mithin – Ausnahmen, insbesondere Bagatellgrenzen vorbehalten – am Marktwert der Gegenstände zu orientieren (§ 61 BHO, entsprechend die Landeshaushaltsordnungen). Besonderes gilt für Grundstücke: Sie dürfen nur mit Einwilligung des Finanzministers und des für das Vermögen zuständigen Ministers veräußert werden[643]; bei Grundstücken von erheblichem Wert oder besonderer – etwa historischer – Bedeutung ist die Zustimmung des Parlaments einzuholen, sofern die Veräußerung nicht schon im Haushaltsplan vorgesehen ist (§ 64 Abs. 1 und 2 BHO, entsprechend die Bestimmungen in den Landeshaushaltsordnungen).
287
Ein unter Verstoß gegen Vorschriften der §§ 63 und 64 BHO oder des entsprechenden Landeshaushaltsrechts vorgenommenes Rechtsgeschäft ist nicht deshalb unwirksam. Die Vorschriften wirken sich auf die Rechtmäßigkeit im vertraglichen Außenverhältnis nicht aus.
288
Verwaltet wird das Vermögen des Bundes und der Länder grundsätzlich durch eigene Behörden. Eine Verwaltung durch andere Stellen ist zulässig, wenn hieran ein erhebliches Interesse besteht und eine Überprüfung durch die zuständigen Behörden sichergestellt ist (§ 44 Abs. 2 BHO, entsprechend die Landeshaushaltsordnungen).
289
Auf kommunaler Ebene gelten, für das kommunale Vermögenswesen, vergleichbare Bestimmungen[644].
k) Unternehmensbeteiligungen
290
Staatliche Beteiligungen an privatrechtlich organisierten Unternehmen sind ebenfalls Vermögensgegenstände. Doch regeln die Haushaltsordnungen derartige Beteiligungen eigenständig (§§ 53 f. HGrG, §§ 65–69a BHO, entsprechend das Landeshaushaltsrecht). Der Begriff des Unternehmens ist hier weit zu verstehen; er umfasst Personen- wie auch Kapitalgesellschaften, Genossenschaften und Stiftungen; ein erwerbswirtschaftlicher Zweck muss nicht verfolgt werden[645]. Eine Beteiligung ist jede Kapitaleinlage, die eine Dauerbeziehung zu dem Unternehmen begründet.
291
Zulässig ist eine staatliche Unternehmensbeteiligung nach § 65 Abs. 1 BHO und dem entsprechenden Landeshaushaltsrecht nur dann, wenn ein wichtiges Interesse besteht und der Zweck sich nicht besser und wirtschaftlicher auf andere Weise erreichen lässt. Zudem muss die Einzahlungs- und damit Haftungsverpflichtung auf einen bestimmten Betrag begrenzt sein. Der Bund oder das Land muss angemessenen Einfluss erhalten (insbesondere im Aufsichtsrat oder einem vergleichbaren Überwachungsorgan). Es muss gewährleistet sein, dass der Jahresabschluss des Unternehmens einer Pflichtprüfung unterzogen wird.
292
Verwaltet werden die Unternehmensbeteiligungen von den zuständigen Ministerien, dies unter Mitwirkung des Finanzministeriums. Die Verwaltung konkretisiert sich insbesondere darin, dass die staatlichen Vertreter in den Versammlungen der Anteilseigner und in den Überwachungsgremien Einfluss auf die Geschäftsführung der Unternehmen ausüben. Hierzu stehen ihnen die Mittel zu, die das Gesellschaftsrecht bereithält, darüber hinaus die erweiterten Informations- und Kontrollrechte gemäß den – einheitlich und unmittelbar für Bund und Länder geltenden – Vorschriften der §§ 53 und 54 HGrG. Danach kann unter anderem verlangt werden, dass im Rahmen der Abschlussprüfung auch die Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung geprüft wird und dass die Abschlussprüfer in ihrem Bericht auch die Entwicklung der Vermögens- und Ertragslage sowie die Liquidität und Rentabilität des Unternehmens, bedeutsame verlustbringende Geschäfte und die Ursachen für die Verluste wie auch die Ursachen für einen Jahresfehlbetrag darstellen. Das Verfahren der Unterrichtung und Kontrolle regeln näher die Bestimmungen der §§ 66 ff. BHO (entsprechend das Landeshaushaltsrecht).
293
In der Praxis sind sowohl im Bund wie auch in den Ländern Beteiligungen an privatrechtlich organisierten Unternehmen – auf Grundlage der historischen Entwicklung – zahlreich. Verfassungsrechtlich ist die wirtschaftliche Betätigung des Staates zwar nicht ausgeschlossen. Doch bedarf sie jeweils eines rechtfertigenden Sachgrundes, wie es einfachrechtlich in § 65 Abs. 1 BHO (entsprechend das Landeshaushaltsrecht) konkretisiert ist. Strukturell steht die wirtschaftliche Betätigung des Staates in Spannung zu der in Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und Art. 105 ff. GG verankerten Grundentscheidung für die Privatwirtschaft und für
