Einrichtungen, die Mittel des Bundes oder Landes verwalten oder verwenden[665]. Dies gilt ungeachtet der Aufgliederung der Staatsgewalten, so dass neben der Exekutive auch der parlamentarische Raum[666] und die Justiz[667] von der Prüfung betroffen sein können. Inhaltlich bezieht sich die Prüfung der Rechnungshöfe allerdings immer nur auf unmittelbar finanzwirksame Maßnahmen. Für geheimhaltungsbedürftige Sachverhalte gelten Sondervorschriften (siehe § 10a BHO und § 19 BRHG, entsprechend auf Landesebene) (Rn. 151). Zuständigkeitsabgrenzungen erfordert schließlich auch das Verhältnis zwischen Bund und Ländern (wie auch Kommunen), insbesondere soweit der Bund Finanzmittel zur Aufgabenerfüllung durch die Länder und Kommunen zur Verfügung stellt. Die Kontrolle durch den Bundesrechnungshof im Bereich der Länder und auch der Kommunen ist dabei mit der Garantie der haushaltswirtschaftlichen Eigenständigkeit gemäß Art. 109 Abs. 1 GG abzustimmen[668].
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Der Grundsatz der Lückenlosigkeit der Finanzkontrolle gilt im Ergebnis auch auf kommunaler Ebene[669]. Die Prüfung durch gemeinde- und kreiseigene Organe und Einrichtungen (Rechnungsprüfungsausschüsse und -ämter) erstreckt sich zwar zunächst überwiegend nur auf die Jahresrechnung der Verwaltung und die Jahresabschlüsse der Eigenbetriebe. Doch kann die Prüfung auf die Haushalts- und Wirtschaftsführung ausgedehnt werden, insbesondere auch auf die Wirtschaftsführung der wirtschaftlichen, zumal privatrechtlich organisierten Unternehmen. Entsprechend weitreichend ist darüber hinaus auch die überörtliche Prüfung der kommunalen Rechnungslegung sowie Haushalts- und Wirtschaftsführung durch externe Einrichtungen[670].
bb) Prüfungseinrichtungen und -verfahren
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Nach Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG obliegt die Finanzkontrolle auf Bundesebene dem Bundesrechnungshof[671]. Die Landesverfassungen sehen dementsprechend Landesrechnungshöfe vor (siehe auch § 42 Abs. 1 HGrG, § 88 BHO und die gleichlautenden Regelungen der Landeshaushaltsordnungen). Die Rechnungshöfe sind, wie zum Teil in den Rechnungshofgesetzen ausdrücklich geregelt (etwa § 1 Abs. 1 BRHG), oberste Bundes- bzw. Landesbehörden und zugleich oberste Bundes- bzw. Landesorgane, deshalb im Organstreitverfahren beteiligtenfähig[672]. Die Zuordnung zu einer Staatsgewalt ist seit jeher streitig. Richtigerweise wird man die Rechnungshöfe – ungeachtet ihrer Hilfsfunktion für das Parlament – der Exekutive zuordnen können[673].
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Die Mitglieder der Rechnungshöfe genießen, so das Grundgesetz und die meisten Landesverfassungen ausdrücklich, richterliche Unabhängigkeit[674]. Wie bei den Richtern ist zwischen sachlicher und persönlicher Unabhängigkeit zu unterscheiden. Sachliche Unabhängigkeit bedeutet Weisungsfreiheit und ausschließliche Unterwerfung unter das Gesetz (vgl. § 1 Satz 1 BRHG)[675]. Die persönliche Unabhängigkeit verlangt den grundsätzlichen Schutz vor Beeinträchtigungen des Status des Mitglieds, namentlich die Unabsetzbarkeit und Unversetzbarkeit[676]. Hinzu tritt die Unabhängigkeit des Rechnungshofs nach außen hin als Institution[677].
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Der Präsident[678] und der Vizepräsident des Bundesrechnungshofs werden durch den Bundestag und den Bundesrat gewählt und sodann vom Bundespräsidenten zu Beamten auf Zeit (zwölf Jahre, § 3 Abs. 2 BRHG) ernannt (§ 5 Abs. 1 BRHG). Die anderen Mitglieder des Bundesrechnungshofs werden auf Vorschlag des Präsidenten des Bundesrechnungshofs vom Bundespräsidenten ernannt (§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BRHG). Auch in den Ländern wird der Präsident des Rechnungshofs – zumeist auch der Vizepräsident, vereinzelt auch alle Mitglieder – durch das Parlament gewählt. Den Rechnungshöfen gehören darüber hinaus weitere Prüfungsbeamte und sonstige Bedienstete an. Doch werden die wichtigen Entscheidungen in Prüfungsangelegenheiten durch die Mitglieder getroffen, dies in Kollegien oder Senaten (Kollegialsystem)[679].
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Der Bundesrechnungshof hat seinen Sitz in Bonn (§ 2 Abs. 1 Satz 1 BRHG). Er gliedert sich gegenwärtig in neun Prüfungsabteilungen, die 51 Prüfungsgebiete bearbeiten (vgl. § 2 Abs. 2 Satz 1 BRHG). Seit 1.1.1998 wird er in seiner Tätigkeit durch neun weisungsgebundene Prüfungsämter unterstützt, denen Prüfungsaufgaben zur selbstständigen Wahrnehmung übertragen werden können (§ 100 BHO). Auch die Landesrechnungshöfe sind überwiegend in Prüfungsabteilungen und Prüfungsgebiete gegliedert, die für einzelne Sachbereiche zuständig sind. In sechs Bundesländern eröffnen die Landeshaushaltsordnungen (§ 100) darüber hinaus ihrerseits die Möglichkeit, weisungsgebundene Prüfungsämter einzurichten[680]. In Nordrhein-Westfalen ist es demgegenüber bei der Ausgestaltung von Vorprüfungsstellen bei den zu prüfenden Behörden geblieben, die es bis 1997 auch im Bund gab; die Vorprüfungsstellen sind organisatorisch Teil der zu prüfenden Behörden, unterliegen fachlich aber nur den Weisungen des Rechnungshofs.
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Soweit die Rechnungshöfe die Rechnung prüfen, schließt sich die Prüfung an deren Vorlage durch den Finanzminister an. Die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung ist demgegenüber vom Zeitpunkt der Rechnungslegung unabhängig. Sie soll, schon um rechtzeitig unwirtschaftlichen Maßnahmen entgegenwirken zu können, möglichst gegenwartsnah und vollzugsbegleitend stattfinden. Die Rechnungshöfe bedienen sich hierzu teilweise neuartiger Instrumente und Prüfungsformen wie Struktur-, Querschnitt-, System- und Programmprüfungen, Organisations- und Personalwirtschaftsuntersuchungen und Effizienz- wie auch Risikoanalysen (siehe etwa § 18 der Prüfungsordnung des Bundesrechnungshofs[681])[682]. Allerdings darf die Prüfung nicht auf laufende Entscheidungsvorgänge in der Verwaltung Einfluss nehmen; Mitentscheidungen durch den Rechnungshof sind kompetenzrechtlich nicht gedeckt. So ist die Finanzkontrolle immer auf die Prüfung abgeschlossener Verwaltungsvorgänge beschränkt[683]. Dies bedeutet nicht, dass abgewartet werden müsste, bis eine Verwaltungsentscheidung ihre endgültige Form gefunden hat (z.B. als Zuwendungsbescheid). Der Willensbildungsprozess in der Behörde muss aber abgeschlossen sein, bevor die Prüfung beginnt und gegebenenfalls in einer Beanstandung mündet[684].
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Nach § 42 Abs. 3 HGrG, § 89 Abs. 2 BHO (entsprechend die Landeshaushaltsordnungen) ist die Auswahl der Prüfungsgegenstände weitgehend in das Ermessen der Rechnungshöfe gestellt (Prüfungsautonomie). Ermessensleitend sind unter anderem die Verdachtsmomente, die für ein nicht ordnungsgemäßes oder nicht wirtschaftliches Staatshandeln sprechen, darüber hinaus die finanzielle Dimension der betreffenden Maßnahme und auch die Ressourcen, die dem Rechnungshof zur Verfügung stehen[685]. In der Praxis konzentriert sich die Finanzkontrolle auf bestimmte ausgewählte Themen, im Übrigen auf Stichproben[686]. Einzelheiten regeln die Prüfungsordnungen der Rechnungshöfe.
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Im Einzelfall bestimmt der Rechnungshof bzw. das zuständige Prüfungsamt auch das Prüfungsverfahren, insbesondere Zeit und Art der – auch unangemeldet zulässigen – Prüfung (§ 94 Abs. 1 BHO, entsprechend die Landeshaushaltsordnungen, auch zum Folgenden). Erforderlichenfalls können örtliche Erhebungen durch Beauftragte vorgenommen (§ 94 Abs. 1 BHO)[687] und Sachverständige hinzugezogen (§ 94 Abs. 2 BHO) werden. Unterlagen sind dem Bundesrechnungshof auf Verlangen zu übersenden, erbetene Auskünfte sind zu erteilen (§ 95 BHO)[688]. Diese Informations- und Zutrittsrechte sind als Hilfsgarantien zur Sicherung der verfassungsgemäßen Aufgabenerfüllung ihrerseits verfassungsrechtlich fundiert[689]. Wird der Rechnungshof Grundrechtsträgern gegenüber tätig, sind die Grundrechte zu wahren, insbesondere die grundrechtlich geschützte Vertraulichkeit von Informationen[690], je nachdem aber auch die Rundfunkfreiheit, die Forschungsfreiheit, die Berufsfreiheit und das Recht auf Gehör[691]. Bestreitet eine zu prüfende öffentliche oder auch private Einrichtung die Rechte des Rechnungshofs, sind die Verwaltungsgerichte zur Entscheidung berufen[692].
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