kommunaler Ebene regeln die Vorschriften über die wirtschaftliche Betätigung der Kommunen auch die Zulässigkeit und Grenzen der Beteiligung an privatrechtlich organisierten Unternehmen[646].
l) Rücklagen
295
Bund und Länder können einen Überschuss, der nicht zur Verminderung des Kreditbedarfs oder zur Schuldentilgung verwendet wird, einer Rücklage zuführen (§ 25 Abs. 2 BHO, entsprechend die Landeshaushaltsordnungen). Darüber hinaus soll nach § 62 BHO und vergleichbaren Regelungen in den Haushaltsordnungen einiger Länder eine Kassenverstärkungsrücklage bei der Bundesbank gebildet werden, um eine ordnungsgemäße Kassenwirtschaft ohne Inanspruchnahme von Kreditermächtigungen aufrecht zu erhalten. Die Bundesregierung kann nach § 15 Abs. 1 StWG mit Zustimmung des Bundesrats anordnen, dass Bund und Länder zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ihren Konjunkturausgleichsrücklagen Mittel zuzuführen haben. Eine solche Zuführung kommt im Fall der Konjunkturüberhitzung auch nach § 5 Abs. 2, § 6 Abs. 1 StWG in Betracht.
296
Den Kommunen ist die Bildung einer allgemeinen Rücklage als Liquiditätsreserve dagegen durch das Kommunalhaushaltsrecht zwingend vorgeschrieben.
297
Bei doppisch basierten Haushalten können darüber hinaus, aufgrund haushaltsrechtlicher Ermächtigung, Rücklagen im Sinne der kaufmännischen Buchführung gebildet werden (§ 15 Abs. 2 Satz 2 und 3 HGrG) (Rn. 127).
m) Sondervermögen
298
Rechtlich unselbstständige wie auch rechtlich selbstständige Sondervermögen wirtschaften auf Grundlage ihrer eigenen Haushalte (Rn. 202 f.). Zuständig ist die betraute Stelle der staatlichen Exekutive bzw. der rechtlich selbstständige Träger (zur Rechnungslegung Rn. 306, zur Rechnungsprüfung Rn. 312).
4. Haushaltskontrolle (Rechnungslegung, Rechnungsprüfung, Entlastung)
299
Im parlamentarischen Regierungssystem in Bund und Ländern hat sich die Regierung dem Parlament gegenüber zu verantworten, weil das Parlament seinerseits demokratische Verantwortung für das Handeln der Regierung übernimmt. Dies gilt auch im Bereich des Haushaltswesens. Die Regierung kommt ihrer Verantwortung hier durch eine auf Entlastung zielende Rechnungslegung des Finanzministers über alle Einnahmen und Ausgaben (Haushaltsrechnung) sowie über das Vermögen und die Schulden (Vermögensrechnung, Vermögensnachweis) nach, die es dem Parlament, insbesondere der parlamentarischen Opposition, ermöglicht zu überprüfen, ob die Regierung nach Maßgabe der gesetzlichen Vorgaben gewirtschaftet hat (Rechnungsprüfung). Die Entlastung befreit die Regierung von ihrer Haushaltsverantwortung für das betreffende Haushaltsjahr und schließt den Haushaltskreislauf ab. Bei der Rechnungsprüfung wird das Parlament durch den Rechnungshof unterstützt, der noch darüber hinausgehend Aufgaben der rechnungsunabhängigen Kontrolle der Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung wahrnimmt und Regierung und Parlament, auf Bundesebene auch dem Bundesrat, jährlich Bericht erstattet.
300
Auf kommunaler Ebene gilt Entsprechendes. Hier hat die Verwaltung der Vertretungskörperschaft gegenüber zur Entlastung Rechnung zu legen. Die Prüfung wird durch Rechnungsprüfungsausschüsse, Rechnungsprüfungsämter, die Aufsichtsbehörden und mitunter den Landesrechnungshof unterstützt.
301
Abzugrenzen ist diese externe Finanzkontrolle von der internen Finanzkontrolle innerhalb der Exekutive (Innenrevision)[647], die unter anderem dem jeweiligen Beauftragten für den Haushalt (§ 9 BHO, entsprechend die Landeshaushaltsordnungen) obliegt. § 78 BHO (entsprechend die Landeshaushaltsordnungen) statuiert in diesem Zusammenhang, dass für Zahlungen und Buchungen zuständige Stellen regelmäßig zu prüfen sind.
a) Rechnungslegung
302
Nach Art. 114 Abs. 1 GG und dem entsprechenden Landesverfassungsrecht hat der Finanzminister dem Parlament (auf Bundesebene auch dem Bundesrat) über alle Einnahmen und Ausgaben sowie über das Vermögen und die Schulden im Laufe des nächsten Rechnungsjahres zur Entlastung der Regierung Rechnung zu legen.
303
Über die Einnahmen und Ausgaben legt der Finanzminister durch die Haushaltsrechnung Rechenschaft ab, die den Nachweis darüber erbringt, wie das Haushaltsgesetz und der Haushaltsplan vollzogen wurden. Im Einzelnen ist darzustellen, welche Einnahmen zugeflossen sind, welche Ausgaben getätigt wurden und in welchem Verhältnis das „Ist“ der tatsächlichen Einnahmen und Ausgaben zum „Soll“ des Haushaltsplans steht[648]. Die Haushaltsrechnung ist also eine Geldrechnung, kein wertender Rechenschaftsbericht[649].
304
Der Rechnungslegung über das Vermögen und die Schulden dient die ergänzende Vermögensrechnung, die dazu dient, den Bestand des Vermögens und der Schulden und die Veränderungen während des Rechnungsjahres nachzuweisen[650]. Weil das Verwaltungsvermögen der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dient und grundsätzlich nicht kommerziell verwertet wird, liegt der Zweck der Vermögensrechnung nicht darin, den Verkehrswert der Wirtschaftsgüter festzustellen, oder noch darüber hinaus durch Gegenüberstellung des dergestalt festgestellten Aktivvermögens und der Schulden das Reinvermögen des Bundes oder des Landes zu ermitteln[651]. Vielmehr bezweckt die Vermögensrechnung in erster Linie, die Auswirkungen der Haushaltsführung auf den Bestand des Vermögens und der Schulden (nicht nur der Nettokreditaufnahme) widerzuspiegeln. Darüber hinaus soll die Vermögensrechnung Hinweise darauf geben, in welcher Wechselbeziehung der Bestand des Vermögens und der Schulden zu der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und der Erfüllung der Staatsaufgaben steht.
305
Nähere Regelungen über die Haushalts- und Vermögensrechnung, die die verfassungsrechtlichen Anforderungen konkretisieren und ergänzen, finden sich in §§ 37 ff. HGrG, §§ 80 ff. BHO, dem entsprechenden Landeshaushaltsrecht und in hierzu ergangenen Verwaltungsvorschriften. Weichenstellende Bedeutung für die Rechnungslegung haben freilich bereits die näheren Regelungen über die Buchführung (§§ 32 ff. HGrG, §§ 70 ff. BHO, entsprechendes Landeshaushaltsrecht)[652], weil Art und Umfang der Rechnungslegung wesentlich von Art und Umfang der Buchführung abhängen. So ist nach § 33 HGrG, § 71 BHO und den entsprechenden landeshaushaltsrechtlichen Vorschriften über alle Zahlungen (dazu § 32 HGrG, § 70 BHO, entsprechendes Landeshaushaltsrecht) nach der im Haushaltsplan oder sonst vorgesehenen Ordnung in zeitlicher Folge Buch zu führen. Nach § 35 HGrG, § 73 BHO (entsprechend das Landeshaushaltsrecht) ist auch über das Vermögen und die Schulden Buch zu führen oder ein anderer Nachweis zu erbringen[653]. Die Bücher sind nach § 36 HGrG, § 76 BHO (entsprechend das Landeshaushaltsrecht)
