nicht in die laufende Verwaltung fällt, bedarf sie der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde. Vielfach ist es zudem ausdrücklich verboten, Sicherheiten zugunsten Dritter zu bestellen, sofern die Aufsichtsbehörde dies nicht ausnahmsweise zulässt. Danach unzulässige Rechtsgeschäfte sind nichtig. In den meisten Ländern ermächtigt das Kommunalhaushaltsrecht allerdings den Innenminister, durch Rechtsverordnung Geschäfte mit geringer finanzieller Bedeutung von dem Genehmigungserfordernis auszunehmen[622].
g) Zuwendungen
273
Der Staat fördert die Aufgabenwahrnehmung durch Stellen außerhalb der eigenen Verwaltung in vielfältigen Formen. Neben Gewährleistungsübernahmen und Kreditzusagen kommen dabei verlorene Zuschüsse, Zuweisungen, Steuervergünstigungen, Schuldendiensthilfen usw. in Betracht[623]. Die finanzverfassungs- und haushaltsrechtliche Terminologie ist hier nicht abgrenzungsscharf. § 12 StWG handelt von Finanzhilfen und Steuervergünstigungen, die gemeinsam in der – im administrativen Sprachgebrauch weithin als Subventionsbericht bezeichneten – Übersicht nach § 12 Abs. 2 StWG aufzuführen sind. Haushaltsordnungsrechtliche Regelungen finden sich – neben den Bestimmungen über Gewährleistungsübernahmen und Kreditzusagen – zu Zuwendungen[624]. Nach § 14 HGrG, § 23 BHO (entsprechend die Landeshaushaltsordnungen) sind Zuwendungen Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen für Leistungen an Stellen außerhalb der Verwaltung des Bundes oder des Landes zur Erfüllung bestimmter Zwecke. Zuwendungen in diesem Sinne können die Form von verlorenen Zuschüssen (an Private), Zuweisungen (an andere öffentliche Stellen), Schuldendiensthilfen, zweckgebundene Darlehen und andere bedingt oder unbedingt rückzahlbare Leistungen haben[625]. Davon abzugrenzen sind Sachleistungen wie auch alle Leistungen, auf die der Empfänger einen nach Grund und Höhe gesetzlich begründeten Anspruch hat, einschließlich vertraglicher Entgelte, Mitgliedsbeiträge und Aufwendungsersatz[626]. Unterschieden wird zwischen Zuwendungen zur Deckung von Ausgaben für einzelne Vorhaben (Projektförderung) und Zuwendungen zur Deckung der allgemeinen oder auch aller Kosten eines Empfängers (institutionelle Förderung). Die Förderung kann eine Vollfinanzierung oder aber eine Teilfinanzierung (Anteils-, Fehlbetrags-, Festbetragsfinanzierung)[627] bewirken.
274
Zuwendungen dürfen im Haushaltsplan nur dann veranschlagt werden, wenn an der Aufgabenerfüllung durch die Zuwendungsempfänger ein erhebliches Interesse besteht, das ohne die Zuwendungen nicht oder nicht im notwendigen Umfang befriedigt werden kann (§ 14 HGrG, § 23 BHO, entsprechend die Landeshaushaltsordnungen). Dies verweist auf den – gegenüber der Eigenfinanzierung des Zuwendungsempfängers – grundsätzlich subsidiären Charakter von Zuwendungen. Auch muss stets die Förderungsform gewählt werden, die den öffentlichen Haushalt geringstmöglich beeinträchtigt[628].
275
Gewährt werden Zuwendungen – auf Grundlage der Veranschlagung im Haushaltsplan[629] – üblicherweise auf Antrag durch Verwaltungsakt (Zuwendungsbescheid). Dabei ist sicherzustellen, dass die Voraussetzungen, von denen bei der Veranschlagung ausgegangen wurde, noch vorliegen (§ 26 Abs. 1 Satz 1 HGrG, § 44 Abs. 1 Satz 1 BHO, entsprechend die Regelungen in den Landeshaushaltsordnungen). Auch ist zu bestimmen, wie die zweckentsprechende Verwendung der Zuwendungen nachzuweisen ist und wie weit das Prüfungsrecht der zuständigen Dienststelle oder ihrer Beauftragten reicht (§ 26 Abs. 1 Satz 2 und 3 HGrG, § 44 Abs. 1 Satz 2 und 3 BHO, entsprechend die Regelungen in den Landeshaushaltsordnungen). Hierzu werden die Zuwendungsbescheide mit entsprechenden Nebenbestimmungen (§ 36 Abs. 2 VwVfG) versehen. Regelmäßig wird dabei auf konkretisierende allgemeine oder besondere Verwaltungsvorschriften Bezug genommen, die dem Bescheid beigefügt werden[630]. Ausnahmsweise kann eine Zuwendung auch durch öffentlichrechtlichen Vertrag, unter besonderen Umständen sogar durch privatrechtlichen Vertrag gewährt werden. Die erforderlichen Regelungen werden hier Vertragsbestandteile.
276
Nach § 44 Abs. 2 und 3 BHO (entsprechend überwiegend die Landeshaushaltsordnungen) können Zuwendungsmittel auch treuhänderisch durch öffentliche Stellen außerhalb der unmittelbaren Bundes- und Landesverwaltung (Sondervermögen) und durch – beliehene – juristische Personen des Privatrechts verwaltet werden.
277
Muss ein Zuwendungsverhältnis rückabgewickelt werden, greifen die allgemeinen Vorschriften. Ein Zuwendungsbescheid ist also nach § 48 Abs. 2 VwVfG zurückzunehmen oder nach § 49 Abs. 3 VwVfG – auch mit Wirkung für die Vergangenheit – zu widerrufen; letzteres dann, wenn die Zuwendung nicht zweckentsprechend verwendet wird (§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG) oder eine Auflage nicht erfüllt wird (§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG). Die Erstattung und Verzinsung regelt § 49a VwVfG. Ist die Zuwendung ausnahmsweise vertraglich gewährt worden, greifen die Vorschriften über öffentlichrechtliche Verträge, namentlich über ihre Kündigung.
278
Das kommunale Haushaltsrecht enthält regelmäßig keine § 44 BHO vergleichbare Vorschrift. Die Gewährung von Zuwendungen, die Durchführung des Zuwendungsverhältnisses und gegebenenfalls auch die Rückabwicklung richten sich hier allein nach den allgemeinen Bestimmungen, insbesondere des VwVfG.
h) Personal
279
Die staatliche Aufgabenerfüllung ist personalintensiv[631]. Zugleich ist Personal teuer und führt zu langfristigen Bindungen. Dies erklärt, dass das Haushaltsrecht ausführliche Vorschriften über die Personalbewirtschaftung enthält. Die haushaltsrechtlichen Vorgaben entfalten in diesem Bereich sogar eine besondere Steuerungswirkung[632].
280
Nach § 28 Abs. 1 HGrG, § 49 Abs. 1 BHO (entsprechend die Landeshaushaltsordnungen) darf ein Amt nur zusammen mit der Einweisung in eine besetzbare Planstelle verliehen werden. Die Planstellen sind nach Besoldungsgruppen und Amtsbezeichnungen in den Zweckbestimmungen der Besoldungstitel mit rechtsverbindlicher Wirkung ausgebracht. Hieraus ergibt sich mithin, wie viele Beamte eingestellt und befördert werden dürfen (zum Stellenplan § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 HGrG, § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BHO, entsprechend die Landeshaushaltsordnungen). Die Planstelle steht in unmittelbarem Zusammenhang mit dem besonderen Status des Beamten. Entsprechendes gilt für Bedienstete in anderen öffentlichrechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnissen, insbesondere Richter und Soldaten (§ 58 Abs. 1 HGrG, § 115 BHO wie auch die Landeshaushaltsordnungen), nicht dagegen für Minister und parlamentarische Staatssekretäre. Die Stellen für Angestellte und Arbeiter sind demgegenüber lediglich in den Erläuterungen der diesbezüglichen Ausgabetitel aufgeführt. Dies beruht auf der überkommenen Praxis, dass sich die Beschäftigung von Arbeitnehmern nicht nach Stellen, sondern nach verfügbaren Ausgabemitteln richtet. Weil sich aber erwiesen hat, dass sich der Umfang und die Struktur des Personals über eine Planstellenbewirtschaftung besonders gut steuern lassen[633], wird diese Form der Bewirtschaftung seit den 1970er Jahren zumindest in der Sache auch im Bereich der Stellen für Arbeitnehmer angewandt; denn nach Maßgabe haushaltsgesetzlicher Regelung sind die in den Erläuterungen ausgewiesenen Stellen für Arbeitnehmer verbindlich, soweit das Finanzministerium keine Abweichungen zulässt[634].
281
Besondere Personalausgaben, die nicht auf Gesetz (z.B. Besoldungsgesetz) oder Tarifvertrag beruhen, dürfen nach § 28 Abs. 2 HGrG, § 51 BHO (entsprechend die Landeshaushaltsordnungen) im laufenden Haushaltsvollzug nur geleistet werden, wenn Ausgabemittel dafür besonders zur Verfügung gestellt sind. Aufgrund der weitgehenden gesetzlichen Normierung des öffentlichrechtlichen Dienstrechts ist für derartige Personalausgaben kaum noch Raum. Insbesondere Zulagen und vergleichbare Zahlungen können seit
