ereignet sich die Saldierung hier im Ergebnis auf noch weiter abgekürztem Zahlungsweg, im Bereich des Steuerpflichtigen selbst[324].
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Bei doppischem Rechnungswesen verlangt der Grundsatz der Bruttoveranschlagung eine getrennte Aufführung von Erträgen und Aufwendungen im Erfolgsplan und von Ein- und Auszahlungen im Finanzplan. Im Produkthaushalt sind die zur Produkterstellung vorgesehenen Mittel in voller Höhe und getrennt voneinander zu veranschlagen (ausdrücklich § 12 Abs. 1 Satz 1 HGrG).
III. Einheit
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Nach dem Grundsatz der Haushaltseinheit sind die grundsätzlich vollständig und in einer Bruttoaufgliederung zu erfassenden staatlichen Einnahmen und Ausgaben in einen einzigen Haushaltsplan einzustellen. Historisch geht der Einheitsgrundsatz auf die Entwicklung der kameralistischen Gesamthaushalte in der Zeit des Absolutismus zurück, die ihrerseits mit der Loslösung der Steuereinnahmen von Zweckbindungen und allgemein mit der Überwindung der Fondswirtschaft im Zusammenhang steht (Rn. 8). Im parlamentarisch-demokratischen Regierungssystem gewährleistet der Grundsatz der Haushaltseinheit, dass im ersten Schritt die Regierung und sodann das demokratisch primär legitimierte Parlament zwischen den in Betracht kommenden Finanzierungsbedarfen abwägen und Prioritäten setzen kann[325]. Auch der Grundsatz der Haushaltseinheit hat deshalb Verfassungsrang[326]. Art. 110 Abs. 1 Satz 1 HS 1 GG und die entsprechenden landesverfassungsrechtlichen Vorschriften bestätigen dies. Einfachrechtlich ist der Grundsatz der Haushaltseinheit in § 8 Abs. 1 HGrG, § 11 Abs. 1 BHO und im entsprechenden Landes- und Kommunalhaushaltsrecht aufgenommen („Für jedes Haushaltsjahr ist ein Haushaltsplan aufzustellen.“)[327].
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Einnahmen- und Ausgabenkreisläufe außerhalb des Gesamthaushalts, also Nebenhaushalte oder Parafisci, sind daher grundsätzlich unzulässig[328]. Allerdings gilt auch der Grundsatz der Haushaltseinheit, wie der Grundsatz der Bruttoveranschlagung (Rn. 101 ff.), nur mit rechtsprinzipieller Wirkung und ist deshalb offen für verfassungsrechtlich begründete Ausnahmen. Dies verweist wiederum auf Art. 110 Abs. 1 Satz 1 HS 2 GG und entsprechendes Landesrecht, wo rechtlich unselbstständige Sondervermögen als grundsätzlich zulässig vorausgesetzt werden. Gleichwohl sind Art. 110 Abs. 1 Satz 1 HS 2 GG und das entsprechende Landesrecht nicht nur unter dem Gesichtspunkt des Grundsatzes der Bruttoveranschlagung, sondern auch unter dem Gesichtspunkt des Grundsatzes der Haushaltseinheit mit der Grundwertung des Art. 110 Abs. 1 Satz 1 HS 1 GG und der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften in Einklang zu bringen. Bei näherer Betrachtung erscheinen rechtlich unselbstständige Sondervermögen im Ergebnis allerdings als weniger problematisch als potentiell zu befürchten. Denn eine hinreichende, zum Teil sogar vergleichsweise gute Information des Parlaments wird hier regelmäßig durch die Wirtschaftspläne oder Übersichten gewährleistet, die dem Haushaltsplan als Anlage beizufügen sind (§ 26 Abs. 1 und 2 BHO, entsprechend die Landeshaushaltsordnungen)[329]. Flankierend treten die weitergehenden, nicht-haushaltsverfassungsrechtlichen Anforderungen hinzu, die sich auf die organisatorische Absonderung der Sondervermögen als solche beziehen. So unterliegt die Errichtung und Führung von nicht rechtsfähigen Sondervermögen kompetenziellen Vorgaben, daneben auch grundrechtlichen und beihilferechtlichen Grenzen (Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 2 Abs. 1 GG, Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 107 AEUV). In jedem Fall bedarf es danach eines hinreichend gewichtigen sachlichen Grundes für die organisatorische und finanzielle Absonderung. Speist sich ein rechtlich unselbstständiges Sondervermögen über Sonderabgaben, hat das Regelungsregime schließlich auch den finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen an Sonderabgaben zu genügen. Wenngleich ein Verstoß gegen diese Anforderungen allein zur Verfassungswidrigkeit der Abgabenerhebung, nicht aber des Sondervermögens selbst führt[330], sichern die – gerade in jüngerer Vergangenheit durch das Bundesverfassungsgericht wieder zutreffend streng interpretierten[331] – Anforderungen an die Erhebung von Sonderabgaben doch die Haushaltsgrundsätze mit ab[332]; dies auch insoweit, als die Sonderabgabe in einer Anlage zum Haushaltsplan aufgeführt werden muss (Rn. 198).
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Problematischer erscheint dagegen im Hinblick auf den Grundsatz der Haushaltseinheit, auch im Hinblick auf die Grundsätze der Vollständigkeit und Bruttoveranschlagung, die verbreitete[333] Ausgliederung von Vermögen (und Schulden[334]) auf rechtlich selbstständige Träger, sei es in öffentlichrechtlicher, sei es in privatrechtlicher Organisationsform („Flucht aus dem Budget“)[335]. Denn § 26 Abs. 3 BHO (entsprechend das Landeshaushaltsrecht) verlangt die Ergänzung des Haushaltsplans um Übersichten über die Einnahmen und Ausgaben allein derjenigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die vom Bund ganz oder zum Teil zu unterhalten sind, und derjenigen Stellen außerhalb der Bundesverwaltung, die vom Bund Zuwendungen zur Deckung der gesamten Ausgaben oder eines nicht abgegrenzten Teils der Ausgaben erhalten. Im Übrigen kommt es insoweit nur zur Veranschlagung der Zu- und Abflüsse. Auch § 69a BHO (entsprechend die Landeshaushaltsordnungen), der eine Information des Parlaments über alle grundsätzlichen und wesentlichen Fragen der Beteiligungen des Bundes an privatrechtlichen Unternehmen sowie der Beteiligungsverwaltung durch die Bundesregierung verlangt, hilft hier nicht entscheidend weiter. Die gegenständlich etwas umfassendere Finanzkontrolle (Rn. 312 f.) greift im Haushaltskreislauf ihrerseits erst sehr spät ein. So bleibt die Erwägung, § 26 Abs. 3 BHO (entsprechend die landeshaushaltsrechtlichen Vorgaben) verfassungskonform erweiternd auszulegen[336]. Auch bezüglich rechtlich selbstständiger Sondervermögen wird die Gewährleistung des parlamentarischen Budgetrechts im Übrigen durch weitergehende, sachbezogene Anforderungen an die organisatorische Ausgliederung abgestützt. Die Einrichtung rechtlich selbstständiger Aufgabenträger bedarf stets der besonderen Rechtfertigung[337]. Sie kann sich nur aus der wahrzunehmenden Aufgabe selbst ergeben; der verselbstständigte Rechtsträger muss die Aufgabe besser erfüllen können als die unmittelbare Staatsverwaltung. In jedem Fall unterliegt die Errichtung selbstständiger, vom beherrschenden Einfluss des Staates abhängiger Rechtsträger dem demokratischen und rechtsstaatlichen Vorbehalt des Gesetzes[338].
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Der Grundsatz der Haushaltseinheit gilt auch bei doppischem Rechnungswesen. Der Erfolgsplan und der doppische Finanzplan sind hierbei freilich als ein Haushalt anzusehen. Auch die Haushaltsdarstellung nach Produkten muss dem Grundsatz der Einheit genügen.
IV. Klarheit und Wahrheit
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Der Haushaltsgrundsatz der Klarheit und Wahrheit ist, im Lichte des parlamentarischen Budgetrechts, ebenfalls verfassungsrechtlich verankert[339]. Das Parlament kann sein Budgetrecht in Gestaltung und auch Kontrolle nur dann wirksam ausüben, wenn der Haushaltsplan, namentlich schon der von der Regierung vorgelegte Planentwurf, von Klarheit und Wahrheit geprägt ist.
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Die gebotene Haushaltsklarheit setzt eine übersichtliche, durchschaubare Haushaltssystematik voraus[340]. Der Haushaltsplan muss so gegliedert sein, dass Haushaltstitel praktisch auffindbar sind, dass ersichtlich wird, für welche einzelnen Zwecke welche Mittel zur Verfügung gestellt werden sollen, und dass die Ordnung auch Aufschluss über weitergehende, zusammenhängende Sachverhalte gibt.
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Rechtlich ist die Haushaltssystematik in §§ 10 und 11 HGrG, §§ 13 und 14 BHO, in den entsprechenden Vorschriften der Landeshaushaltsordnungen und des Kommunalhaushaltsrechts
