197 ff.).
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Weitere, die Haushaltsklarheit befördernde Vorschriften treten hinzu. So sind nach § 12 Abs. 2 HGrG, § 16 BHO (entsprechend das Landes- und Kommunalhaushaltsrecht) Verpflichtungsermächtigungen, die besondere Gefahren für die Budgethoheit in der Zukunft mit sich bringen, bei den jeweiligen Ausgaben gesondert zu veranschlagen. Werden die Verpflichtungen zu Lasten mehrerer Jahre eingegangen, sollen die auf die einzelnen Jahre entfallenden Beträge im Haushaltsplan angegeben werden. In eine ähnliche Richtung zielt § 17 Abs. 2 BHO (entsprechend das Landes- und Kommunalhaushaltsrecht): Bei Ausgaben für eine sich auf mehrere Jahre erstreckende Maßnahme sind bei der ersten Veranschlagung im Haushaltsplan die voraussichtlichen Gesamtkosten und bei jeder folgenden Veranschlagung außerdem die finanzielle Abwicklung darzulegen. Gemäß § 12 Abs. 5 HGrG, § 17 Abs. 4 BHO (entsprechend das Landes- und Kommunalhaushaltsrecht) sollen für denselben Zweck Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen nicht bei verschiedenen Titeln veranschlagt werden. Planstellen sind nach Besoldungsgruppen und Amtsbezeichnungen im Haushaltsplan auszubringen (§ 12 Abs. 6 HGrG, § 17 Abs. 5 BHO (entsprechend das Landes- und Kommunalhaushaltsrecht)). Andere Stellen als Planstellen sind in den Erläuterungen auszuweisen (§ 17 Abs. 6 BHO (entsprechend das Landes- und Kommunalhaushaltsrecht)).
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Wenngleich sich die nach diesen Vorschriften gestaltete Haushaltssystematik förderlich auf die formale Haushaltsklarheit auswirkt, den effektiven Informationsgehalt des Haushaltsplans erhöht und damit die parlamentarische Steuerung und Kontrolle der Haushaltswirtschaft erleichtern kann, bleibt doch der – als solcher im Grundsatz unvermeidliche – schiere Umfang des Haushaltsplans in Rechnung zu stellen. Überblicken wird den Haushaltsplan, insbesondere auf Bundes- und Landesebene, deshalb von vornherein nur, wer mit der Materie näher vertraut ist[341].
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Das Erfordernis der Haushaltswahrheit schließt nicht nur bewusst unrichtige Haushaltsansätze aus, sondern verlangt darüber hinaus auch Vorausschätzungen der zu erwartenden Einnahmen und Ausgaben, die so genau sind, wie dies sachbereichsspezifisch möglich ist (Grundsatz der Schätzgenauigkeit)[342]. Auf der Einnahmenseite lenkt dies den Blick auf die Steuerschätzungen, im Rahmen derer die voraussichtlichen Steuererträge wissenschaftlich fundiert und politisch neutral ermittelt werden müssen[343]. Auf der Ausgabenseite sind die voraussichtlichen Aufwendungen, insbesondere auch für geplante Großprojekte, nach bestem Wissen und Gewissen anzusetzen.
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Im Hinblick auf den Grundsatz der Klarheit und Wahrheit problematisch erscheint die Praxis, den formalen Haushaltsausgleich (Rn. 141 ff.) durch die Veranschlagung globaler Minderausgaben zu erreichen[344]. In der Sache wird die Exekutive hier zu Einsparungen verpflichtet, deren Realisierung vielfach ungewiss sein dürfte. Verfassungsrechtlich fragwürdig ist danach jedenfalls die Veranschlagung globaler Minderausgaben, die über die Abschöpfung des am Ende der Haushaltsperiode nach verlässlichen Statistiken zu erwartenden „Bodensatzes“ hinausgeht[345].
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Auch die Bildung verdeckter stiller Reserven verstößt grundsätzlich gegen den Grundsatz der Klarheit und Wahrheit[346]. Ein Beispiel bildet die vorsorgliche Berücksichtigung von Lohn- und Gehaltserhöhungen, die aus strategischen Gründen im Rahmen der Tarifverhandlungen der Gegenseite nicht bekannt werden soll[347]. Im Rahmen der kameralistischen Haushaltsplanung, die keine Rückstellungsbildung kennt, ist in diesem Fall – soweit keine anderweitige Deckung möglich ist – ein Nachtragshaushalt erforderlich, der im Übrigen die haushaltsbelastende Wirkung von Tarifabschlüssen transparent macht[348].
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Berührt wird der Grundsatz der Klarheit und Wahrheit des Haushalts schließlich auch durch die Aufgabenverlagerung auf Private, die dann staatlicherweise alimentiert werden, ohne dass der Haushalt den Zweck der Alimentierung im Einzelnen erkennen ließe[349], und mehr noch durch Steuervergünstigungen, die die staatliche Aufgabenerfüllung auf verkürztem Zahlungsweg zu erreichen suchen und das tatsächliche Ausmaß des staatlichen Finanzierungsvolumens verschleiern.
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Klarheit und Wahrheit sollen durch das doppische Rechnungswesen und die Haushaltsdarstellung nach Produkten in besonderer Weise befördert werden. Sobald – vor allem auf kommunaler Ebene – mehr praktische Erfahrungen vorliegen, wird sich zeigen, inwieweit sich diese Hoffnung bestätigt.
V. Sachliche und zeitliche Spezialität
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Der Haushaltsgrundsatz der Klarheit und Wahrheit konkretisiert sich im Grundsatz der Spezialität der Haushaltsansätze, nach dem die einzelnen Haushaltsansätze so spezifiziert wie möglich aufgeführt sein müssen. Auch der Spezialitätsgrundsatz ist verfassungsrechtlich begründet[350], weil die Titelspezialität unabdingbare Voraussetzung dafür ist, dass das Parlament die Ausgabenseite der Staatsfinanzen wirksam steuern und kontrollieren kann.
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Der Spezialitätsgrundsatz verlangt zum einen die sachliche, zum anderen die zeitliche Spezialität der Haushaltsansätze. Die sachliche Spezialität bezieht sich auf die Zwecksetzungen der Ansätze und die veranschlagten Summen. Einfachrechtlich sieht § 12 Abs. 4 Satz 1 HGrG, entsprechend § 17 Abs. 1 Satz 1 BHO und das Landes- und Kommunalhaushaltsrecht vor, dass die Einnahmen nach dem Entstehungsgrund, die Ausgaben und die Verpflichtungsermächtigungen nach Zwecken getrennt zu veranschlagen und, soweit erforderlich, zu erläutern sind; die Erläuterungen können ausnahmsweise selbst für verbindlich erklärt werden (§ 12 Abs. 4 Satz 2 HGrG, § 17 Abs. 1 Satz 2 BHO und das entsprechende Landes- und Kommunalhaushaltsrecht). Aufgrund dessen werden im Haushaltsplan Titel gebildet, die sich aus der Zweckbestimmung (Dispositiv[351]) und dem dafür bewilligten Betrag zusammensetzen[352]. Die Einzelveranschlagung begründet eine entsprechende sachliche Bindung im Haushaltsvollzug. So dürfen nach § 27 Abs. 1 Satz 1 HGrG, § 45 Abs. 1 Satz 1 BHO und dem entsprechenden Landes- und Kommunalhaushaltsrecht die Ausgaben- und Verpflichtungsermächtigungen nur zu den im Haushaltsplan bezeichneten Zwecken in Anspruch genommen werden. Dass die Exekutive durch die Haushaltstitel zur Mittelverausgabung nicht verpflichtet, sondern hierzu allein ermächtigt wird, ist freilich mit dem Spezialitätsgrundsatz zu vereinbaren. Die Beschränkung auf die Ermächtigungswirkung ist dem Haushaltsrecht immanent; die sachliche Steuerung der Verwaltung, die Handlungsverpflichtungen umfassen kann, ist Gegenstand des Verwaltungsrechts (Rn. 87 ff.).
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Die zeitliche Spezialität verlangt eine genaue zeitliche Umgrenzung der Ausgabenermächtigung. Diese Umgrenzung entspricht im Grundsatz dem Haushaltsjahr (§ 8 Abs. 2 HGrG, § 11 Abs. 2 BHO und das entsprechende Landes- und Kommunalhaushaltsrecht). Im Vollzug führt die zeitliche Spezialität der Bewilligungen dazu, dass diese nur bis zum Ende des Haushaltsjahres geleistet oder in Anspruch genommen werden dürfen (zeitliche Bindung nach § 27 Abs. 1 Satz 1 HGrG, § 45 Abs. 1 Satz 1 BHO, entsprechend das Landes- und Kommunalhaushaltsrecht). Die zeitliche Begrenzung der Ausgaben- und Verpflichtungsermächtigungen kann zu dem Phänomen führen, das als „Dezemberfieber“ kritisiert wird: In Voraussicht des Wegfalls der Ermächtigungen werden zum Ende des Haushaltsjahres überhastete, unwirtschaftliche Ausgaben- und Verpflichtungsentscheidungen getroffen.
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