Aber nicht nur die formale Zusammenfassung zu einem umfassenden Recht des Städtebaus kennzeichnet die Entwicklung des BauGB. Zugleich erfolgte auch eine inhaltliche Ausweitung des Bauplanungsrechts, das sich in zunehmendem Maße mit nicht im Kern städtebaulichen, aber durch den Städtebau berührten Themenfeldern beschäftigt. Beispielhaft kann hier die Entwicklung des Umweltschutzes zu einem Ziel der Bauleitplanung hervorgehoben werden. Zwar lagen auch bereits dem BBauG von 1960 Erwägungen zugrunde, die dem Bereich des Umweltschutzes zuzuordnen waren. So stellen etwa der bereits in der BauNVO 1962 verkörperte Trennungsgrundsatz oder die weitgehende Freihaltung des Außenbereichs von Bebauung im Kern auch Antworten auf Fragen des Umweltschutzes dar. Explizit äußerte sich das Gesetz jedoch erst seit seiner Novellierung im Jahr 1976 zu diesem Thema. Seitdem hat sich die Bauleitplanung auch zu einem Instrument des Umweltschutzes entwickelt[9]. Dies kommt zum einen in entsprechenden inhaltlichen Vorgaben zum Ausdruck. So haben vier der sechs in § 1 Abs. 5 BauGB formulierten Planungsziele einen ausdrücklichen Umweltbezug und die Benennung von Umweltschutzbelangen als in der Abwägung zu berücksichtigende Interessen in §§ 1 Abs. 6, 1a BauGB hat erheblichen Umfang. Zum anderen ist das Bauleitplanverfahren insbesondere mit der Novellierung 2004 deutlich auf die Verwirklichung von Umweltschutzinteressen ausgerichtet worden.
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Das Bauplanungsrecht ist auch geprägt von städtebaulichen Leitbildern, die ihren Ausdruck insbesondere in der BauNVO finden. Die BauNVO war jedenfalls in ihrer ursprünglichen Fassung und ist überwiegend auch heute noch geprägt durch das Leitbild einer aufgelockerten, funktionsgetrennten Stadt, das zurückgeht auf die Charta von Athen von 1933[10]. Allerdings verfolgt der Gesetzgeber heute auch andere Entwicklungslinien, wie die Betonung der Innenentwicklung etwa in § 1 Abs. 5 S. 3 BauGB zeigt. Ein Beispiel aus jüngster Zeit ist die Einführung des urbanen Gebiets in § 6a BauNVO, das dem Leitbild der nutzungsgemischten Stadt der kurzen Wege folgt[11], das wiederum auf die Leipzig-Charta zur nachhaltigen europäischen Stadt zurückgeführt wird[12]. Allerdings ist nicht zu übersehen, dass sich diese Neuerung auf die Einführung eines neuen Gebietstyps in einer ansonsten in ihren Grundstrukturen unveränderten BauNVO beschränkt. Weiterhin ist zu konstatieren, dass der Gesetzgeber nicht einem städtebaulichen Leitbild konsequent folgt. Ansonsten wäre die Ausweitung des beschleunigten Verfahrens durch § 13b BauGB, der dem Ziel der Innenentwicklung (§ 1 Abs. 5 S. 3 BauGB) entgegenwirkt, nicht zu erklären.
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Eine besondere Rolle in der Entwicklung des Bauplanungsrechts spielen die sogenannten Flüchtlingsnovellen des BauGB aus den Jahren 2014[13] und 2015[14]. Mit diesen hat der Gesetzgeber umfangreiche Sonderregelungen für den Bau von Unterkünften für Flüchtlinge und Asylbegehrende geschaffen. Diese finden sich im Wesentlichen in § 246 Abs. 8 bis 17 BauGB und sind zeitlich befristet bis 2019. Trotz ihres sachlich und zeitlich beschränkten Anwendungsbereichs werfen diese Sonderregelungen Fragen auf, die die historisch gewachsene Struktur des Bauplanungsrechts adressieren. Unterstellt man die Notwendigkeit der Regelungen, muss davon ausgegangen werden, dass das Bauplanungsrecht bei der Schaffung der Voraussetzungen für den Bau von Unterkünften für Geflüchtete an nicht überwindbare Grenzen gestoßen ist. Die Gemeinden waren offenbar nicht in der Lage, der akuten Situation unter Einsatz des herkömmlichen Instrumentariums des BauGB, vor allem der Bauleitplanung, zu begegnen. In der Konsequenz sah sich der Gesetzgeber gezwungen, im äußersten Fall die Geltung des Bauplanungsrechts gemäß § 246 Abs. 14 BauGB zu suspendieren.
1. Einordnung in das System des Bau-, Planungs- und Städtebaurechts
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Das Bauplanungsrecht ist Teil des Raumplanungsrechts, zu dem auch die Raumordnung und die raumrelevanten Fachplanungen gehören. Gemeinsam ist allen Bereichen des Raumplanungsrechts, dass sie der Bewältigung von Raumnutzungskonflikten dienen[15]. Während der Fokus der Fachplanungen auf sektorale Aufgabenfelder und in vielen Fällen auf die Zulassung von besonders raumintensiven Anlagen gerichtet ist, gilt das primäre Interesse der Raumordnungsplanung und der Bauleitplanung der Nutzung des Raumes in seiner Gesamtheit – hier auf der örtlichen, dort auf der überörtlichen Ebene –, idealtypisch abgehoben von einzelnen Vorhaben. Dementsprechend werden die Raumordnung und die Bauplanung auch als Gesamtplanungen kategorisiert[16]. Die gemeinsame Problemstellung aller Bereiche des Raumplanungsrechts bedingt, dass diese Rechtsbereiche zum Teil ähnliche Strukturen aufweisen und verallgemeinerbaren Grundsätzen folgen. Als prägnantes Beispiel sind hier die allgemeinen materiell-rechtlichen Anforderungen an Raumplanungen und hier zuvörderst das Abwägungsgebot zu nennen, dem als rechtsstaatlichen Grundsatz unabhängig von der gesetzlichen Ausgestaltung alle Bereiche des Raumplanungsrechts unterliegen (siehe dazu Rn. 137 ff.). Ähnliches gilt aber auch für die Folgen von Fehlern der Planung, was sich in der Herausbildung des Grundsatzes der Planerhaltung und einer deutlichen Angleichung der entsprechenden Regelungen in den Bereichen der Bauleitplanung, der Fachplanungen sowie der Raumordnung zeigt. Und auch die in ihrem Kern ebenfalls rechtsstaatlich gebotene[17] Ausgestaltung des Planungsverfahrens nähert sich in den Grundelementen – der Beteiligung der Öffentlichkeit und der Träger öffentlicher Belange – zusehends an.
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Das Bauplanungsrecht ist dem Städtebaurecht zuzuordnen, das umfänglich im BauGB geregelt ist. Das Städtebaurecht wiederum bildet zusammen mit dem Bauordnungsrecht im Wesentlichen das öffentliche Baurecht. Dass das Instrumentarium des Städtebaurechts sich nicht im Bauplanungsrecht erschöpft, ist insofern hervorzuheben, als dies für das Verständnis der Wirkungsweise des Bauplanungsrechts von elementarer Bedeutung ist. Bauleitplanung hat sich im 19. Jahrhundert zunächst als eine Form der Reaktionsplanung entwickelt, die die Funktion hatte, den Gefahren einer ungezügelten Bautätigkeit zu begegnen und damit auf entstehende städtebauliche Missstände zu reagieren. Die um die Wende zum 20. Jahrhundert herum einsetzenden Bemühungen zu einer besseren Ordnung der Städte erforderten hingegen ein weiterreichendes Instrumentarium, das sich als Auffangplanung charakterisieren lässt. Der Bautätigkeit werden Auffanglinien vorgegeben, anhand derer sie sich entwickeln kann[18]. Das Instrumentarium hierfür stellt das Bauplanungsrecht des BauGB bereit. Wie die Festsetzungsmöglichkeiten des § 9 Abs. 1 BauGB zeigen, verfügen die Gemeinden über das Instrumentarium, die Bautätigkeit auf einem Grundstück nahezu umfassend vorzugeben. Dies reicht von Vorgaben für die Art der Nutzung, den Baukörper und seine Verortung bis hin zu Details der Ausführung wie etwa der Versorgung mit Energie durch Vorgaben für die Nutzung regenerativer Energien oder der Kraft-Wärme-Kopplung (§ 9 Abs. 1 Nr. 23 lit. b)[19]. Charakteristikum dieses Instrumentariums ist jedoch, dass es nach wie vor die gesellschaftliche Dynamik, die sich in der Bautätigkeit ausdrückt, voraussetzt, ihr Grenzen setzt, sie aber nicht selbst befördern kann. Der Begriff der Angebotsplanung bringt zum Ausdruck, dass das Instrumentarium des Bauplanungsrechts sich auf die Bereitstellung einer Struktur beschränkt, die aber erfordert, dass die eröffneten Möglichkeiten seitens der meist privaten Bauherren auch angenommen werden. Damit wird deutlich, dass das Instrumentarium des Bauplanungsrechts allein den Anforderungen moderner Stadtentwicklung, die ein aktivierendes Eingreifen des Staates erfordert, nicht gerecht werden kann. Diese Erkenntnis spiegelt sich auch im BauGB und seiner Entwicklung wieder. Schon früh ist das Bauplanungsrecht ergänzt worden durch Instrumente der Planverwirklichung, wie den städtebaulichen Geboten, die zunächst im StBauFG geregelt waren. Hinzu treten die weitreichenden Instrumente des Besonderen Städtebaurechts, die das Bauplanungsrecht ergänzen und die Entwicklung hin zu einer Entwicklungsplanung kennzeichnen[20].
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In jüngerer Zeit ist auch stärkere Konzentration der Planung auf einzelne Projekte zu erkennen[21]. Planung stellt sich hier
