Neben § 50 BImSchG findet sich insbesondere im Bereich des Lärmschutzes eine ganze Reihe untergesetzlicher und technischer Regelwerke mit erheblichem Einfluss auf die Bauleitplanung[88]. Weiterhin werden die auf der Grundlage der §§ 47 und 47a ff. BImSchG beruhenden Luftreinhalte-– und Lärmminderungspläne aufgrund der Berücksichtigungsgebote in §§ 47 Abs. 6 S. 2 und 47d Abs. 6 BImSchG und § 1 Abs. 6 Nr. 7 lit. g BauGB zunehmend eine Rolle spielen[89]. Daneben kommen auch die anderen in § 1 Abs. 6 Nr. 7 lit. g BauGB genannten Umweltplanungen zum Tragen[90].
B. Bauleitplanung
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Die Bauleitplanung stellt das zentrale Instrument des Städtebaurechts dar, das damit dem Leitbild einer primär durch Planung gesteuerten Stadtentwicklung (Grundsatz der Planmäßigkeit)) entspricht. Die Bauleitplanung gewährleistet, dass die Stadtentwicklung nicht dem „freien Spiel der Kräfte“ überlassen bleibt und sich nicht allein in isolierten Einzelentscheidungen vollzieht[91]. Bei der Steuerung der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung (§ 1 Abs. 3 BauGB), ist die Bauleitplanung nicht nur auf die planende Entscheidung über die bauliche Nutzung beschränkt. Sie kann vielmehr auch sonstige städtebauliche Nutzungen erfassen, wie der Katalog des § 9 Abs. 1 BauGB zeigt[92].
I. Bauleitpläne
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Die Bauleitplanung vollzieht sich gemäß § 1 Abs. 2 BauGB auf zwei Stufen, zunächst auf der Ebene des Flächennutzungsplans als vorbereitendem Bauleitplan und dann auf der Ebene des Bebauungsplans als verbindlichem Bauleitplan. Die Planungsrealität entspricht allerdings nicht uneingeschränkt diesem Leitbild der gestuften Planung[93]. Zum einen bedient sich die Praxis häufig des Parallelverfahrens nach § 8 Abs. 3 BauGB, in dem die Bauleitpläne gemeinsam geändert werden. Dahinter steht in vielen Fällen eine von den Notwendigkeiten des konkret zu ermöglichenden Vorhabens geleitete Planung. Der Flächennutzungsplan wird hier also eher dem Bebauungsplan angepasst, als umgekehrt Letzterer aus dem Flächennutzungsplan entwickelt. Diese Praxis findet ihren Widerhall in der Einführung des beschleunigten Verfahrens für die Bebauungspläne der Innenentwicklung nach § 13a BauGB und die Bebauungspläne nach § 13b BauGB, in dessen Anwendungsbereich der Flächennutzungsplan gemäß § 13a Abs. 2 Nr. 2 BauGB dem Bebauungsplan im Wege der Berichtigung anzupassen ist.[94] Betrachtet man zugleich die Möglichkeit durch sachliche (und räumliche) Teilflächennutzungspläne im Außenbereich dem Bebauungsplan vergleichbare Wirkungen zu erzielen, lässt sich insgesamt ein Trend zu einer stärker einstufig orientierten Planung erkennen[95].
a) Charakter und Inhalt
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Dem Flächennutzungsplan kommt gemäß § 5 Abs. 1 S. 1 BauGB die Funktion zu, „für das ganze Gemeindegebiet die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzügen darzustellen“[96]. Damit bildet der Flächennutzungsplan einen Rahmen für die aus ihm zu entwickelnden (§ 8 Abs. 2 BauGB) Bebauungspläne, die in einen städtebaulichen Gesamtzusammenhang eingebunden werden, wodurch konzeptionslose Stückwerkplanungen der Gemeinden verhindert werden sollen. Insofern lässt sich von einer Programmierungsfunktion sprechen[97]. Dieser Funktion entsprechend soll der Flächennutzungsplan die Bodennutzung innerhalb der Gemeinde langfristig steuern, was es nahelegt, den Flächennutzungsplan auch in regelmäßigen Abständen zu überarbeiten, damit er neue Entwicklungstendenzen aufnehmen kann. Das ist schon deshalb nötig, weil der Flächennutzungsplan auch auf Prognosen beruht, deren Aussagekraft einen Zeitraum von 15 Jahren in der Regel nicht überschreitet[98]. Die Programmierungsfunktion wird partiell unterlaufen, wenn Gemeinden den Flächennutzungsplan als Steuerungsinstrument nur zurückhaltend nutzen und diesen, insbesondere im Parallelverfahren (§ 8 Abs. 3 S. 1 BauGB), neu aufzustellenden Bebauungsplänen lediglich „anpassen“[99]. So deuten auch empirische Untersuchungen darauf hin, dass der Flächennutzungsplan die ihm vom Gesetz zugedachte Funktion nur unzureichend erfüllt[100]. Hierin mag man jedoch auch einen Beleg dafür sehen, dass die Vorstellung einer sich ausschließlich oder auch nur überwiegend planvoll verlaufenden Stadtentwicklung der aktuellen Situation der Städte, die in zunehmendem Maße einen projektbezogenen Entwicklungsansatz verfolgen, nicht gerecht wird[101]. Dies wird durch § 13a Abs. 2 Nr. 2 BauGB eindrucksvoll unterstrichen (siehe dazu Rn. 43)[102].
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Demgegenüber sind auch die gesetzlichen Regelungen – § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 und Abs. 3 S. 3 BauGB und die Möglichkeit, gemäß § 5 Abs. 2b BauGB Teilflächennutzungspläne aufzustellen, – zu nennen, die dem Flächennutzungsplan insbesondere im Außenbereich zusätzliche Bedeutung vermitteln[103]. In den betroffenen Bereichen erschöpfen sich die Darstellungen des Flächennutzungsplans nicht darin, im Sinne des § 8 Abs. 2 BauGB die Festsetzungen eines Bebauungsplans vorzubereiten, sondern werden zu unmittelbar wirksamen Beachtenspflichten[104]. Sie dienen also nicht mehr allein der Programmierung, sondern sind in diesem Sinne bereits zu vollziehendes Programm.
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Neben der programmierenden kommt dem Flächennutzungsplan auch insofern eine programmvollziehende Funktion zu, als er die Schnittstelle zu den überörtlichen Planungen darstellt[105]. Dies kommt am deutlichsten in der Anpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BauGB zum Ausdruck. Das Verhältnis zwischen der überörtlichen Planung und der örtlichen Bauleitplanung ist allerdings nicht allein durch ein einseitiges Ableitungsverhältnis gekennzeichnet. Vielmehr unterliegt die Raumordnung dem Gegenstromprinzip (§ 1 Abs. 3 ROG). Und einer Koordinationspflicht bis hin zur Verpflichtung der Anpassung an den Flächennutzungsplan unterliegen gemäß § 7 BauGB etwa auch die Fachplanungen. Ihren deutlichsten Ausdruck findet die Funktion der Verbindung zur überörtlichen Gesamtplanung im Instrument des regionalen Flächennutzungsplans (§ 8 Abs. 4 ROG), in dem die unterste Ebene der überörtlichen Raumordnungsplanung mit dem Flächennutzungsplan verschmolzen wird[106].
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Der Flächennutzungsplan umfasst gemäß § 5 Abs. 1 BauGB das ganze Gemeindegebiet. Allerdings darf der Flächennutzungsplan unter den Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 S. 2 BauGB „weiße Flecken“ enthalten. Ein Flächennutzungsplan kann darüber hinaus auch das Gebiet mehrerer Gemeinden umfassen. Das BauGB erkennt an, dass interkommunale Verflechtungszusammenhänge eine Koordination der städtebaulichen Planungen zwischen den Gemeinden erforderlich machen können. Hierfür steht ein abgestuftes Instrumentarium zur Verfügung. Dieses reicht von dem für alle Bauleitpläne geltenden interkommunalen Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB, über die Aufstellung gemeinsamer Flächennutzungspläne, bis hin zur Bildung von Planungsverbänden nach § 205 BauGB und der ergänzenden Möglichkeit der freiwilligen oder gesetzlich angeordneten Hochzonung von Planungsaufgaben nach § 203 BauGB[107].
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Daneben erlaubt § 5 Abs. 2b BauGB zur Steuerung von Außenbereichsvorhaben auch, sachliche Teilflächennutzungspläne aufzustellen. Die Gemeinden können auf diese Weise flexibel auf bestimmte Entwicklungen reagieren, für die die Aufstellung oder Anpassung des Flächennutzungsplans als Ganzes zu schwerfällig erscheint[108]. Allerdings besteht auch unabhängig hiervon die Möglichkeit, den Flächennutzungsplan in Teilen zu ändern. Und auch die sachliche Begrenzung des Inhalts dürfte bei korrekter Anwendung keine wesentliche Planungserleichterung darstellen, da zu verlangen ist, dass sich der sachliche Teilflächennutzungsplan in die planerische Konzeption des Gesamtflächennutzungsplans einfügt[109]. Von größerer Bedeutung ist demgegenüber die rechtliche Eigenständigkeit, die den rechtlichen
