aufstellen. Diese können, wie § 5 Abs. 2b BauGB ausdrücklich vorsieht, auch räumlich begrenzt sein, müssen sich also nicht unbedingt auf das ganze Gemeindegebiet erstrecken.
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Seiner vorbereitenden Funktion entspricht es, dass der Flächennutzungsplan einen kleineren Maßstab[111] und einen geringeren Detaillierungsgrad aufweist als der Bebauungsplan. Dementsprechend enthält der Flächennutzungsplan normalerweise nur flächenbezogene, aber keine parzellenscharfen Darstellungen. Der Detaillierungsgrad des Flächennutzungsplans kann jedoch abhängig vom planerischen Konzept der Gemeinde schwanken. So verlangt § 5 Abs. 1 BauGB die Darstellung der „Art der Bodennutzung“. Die Konkretisierung in § 5 Abs. 2 Nr. 1 BauGB und § 1 Abs. 1 und 2 BauNVO zeigt jedoch, dass es den Gemeinden freisteht, sich auf die Darstellung der allgemeinen Art der baulichen Nutzung (Bauflächen) zu beschränken oder bereits detaillierter die besondere Art der baulichen Nutzung (Baugebiete) und darüber hinaus auch das allgemeine Maß der baulichen Nutzung darzustellen. Eine Grenze ergibt sich daraus, dass § 5 Abs. 1 S. 1 BauGB sowohl im Innen- als auch im Außenbereich nur eine Darstellung „in den Grundzügen“ erlaubt[112]. Daraus ergibt sich zum einen als Mindestanforderung, dass ein gesamträumliches Entwicklungskonzept für das Gemeindegebiet aufgestellt werden muss. Andererseits darf der Flächennutzungsplan über die Grundzüge nicht hinausgehen, es dürfen keine Einzelheiten der Bodennutzung dargestellt werden[113]. Das schließt allerdings ins Einzelne gehende Darstellungen nicht aus. Auch die Beschränkung auf die Grundzüge bedingt keine starren Grenzen hinsichtlich Inhalt, Regelungstiefe oder Parzellenschärfe. Dementsprechend können parzellenscharfe Darstellungen, konkrete inhaltliche Planaussagen und sogar Emissionen begrenzende Werte aufgenommen werden[114]. Flächennutzungsplan und Bebauungsplan können sich in ihrer Regelungstiefe also durchaus berühren. Entscheidend ist, dass die Darstellung im Flächennutzungsplan einen Bezug zur städtebaulichen Konzeption für das ganze Gemeindegebiet wahrt[115]. Dementsprechend sind Darstellungen mit dem beschriebenen hohen Detaillierungsgrad nur vereinzelt zulässig. Ein Flächennutzungsplan kann nicht vollständig die Detailschärfe eines Bebauungsplans aufweisen[116].
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Der Flächennutzungsplan enthält gemäß § 5 Abs. 1 BauGB Darstellungen. Die Darstellungen sind Ausdruck der planerischen Konzeption der Gemeinde. Allein sie sind auch Gegenstand der planerischen Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB[117]. Die wichtigsten möglichen Darstellungen regelt § 5 Abs. 2 BauGB, wobei diese Aufzählung – anders als die Enumeration in § 9 Abs. 1 BauGB – nicht abschließend („insbesondere“) ist. Weitere Darstellungen sind dementsprechend möglich, wobei sich die Grenze aus der Funktion des Flächennutzungsplans ergibt. Insbesondere müssen sie zu Festsetzungen im Bebauungsplan führen können, was zu einer mittelbaren Begrenzung durch den Katalog zulässiger Festsetzungen vor allem in § 9 Abs. 1 BauGB führt[118]. Die praktisch wichtigste Darstellung enthält § 5 Abs. 2 Nr. 1 BauGB, wonach die für die Bebauung vorgesehenen Flächen nach der Art und dem allgemeinen Maß ihrer baulichen Nutzung dargestellt werden können. Diese Darstellungsmöglichkeit wird durch §§ 1 Abs. 1 und 2, 16 Abs. 1 BauNVO konkretisiert. Zusammen insbesondere mit den infrastrukturbezogenen Darstellungsmöglichkeiten (Nr. 2: Einrichtungen und Anlagen zur Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen; Nr. 3: Flächen für Verkehrsanlagen; Nr. 4: Ver- und Entsorgungsanlagen; Nr. 7: Häfen und Flächen für die Wasserwirtschaft) dienen sie vor allem der Steuerung der baulichen Struktur der Gemeinden und damit der Kernaufgabe der Bauleitplanung. Dass die Bauleitplanung über diese Aufgabe jedoch deutlich hinausgreift, zeigen andere Darstellungsmöglichkeiten, die die Freiraumstruktur im besiedelten (beispielsweise Nr. 5) oder nicht besiedelten Raum (insbesondere Nr. 9) betreffen. § 5 Abs. 2a BauGB erlaubt es weiterhin, Flächen zum Ausgleich von Eingriffen in Natur und Landschaft nach § 1a Abs. 3 BauGB bereits im Flächennutzungsplan Eingriffsflächen zuzuordnen.
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Daneben kann der Flächennutzungsplan auch Kennzeichnungen und nachrichtliche Übernahmen enthalten. Diese haben lediglich deklaratorischen Charakter, sie nehmen an den Rechtswirkungen des Flächennutzugsplans nicht teil[119]. Die Wirkung ihres Fehlens für die Wirksamkeit des Flächennutzungsplans ist hingegen nicht abschließend geklärt. Überwiegend wird jedoch angenommen, dass ihr Fehlen nur dann zur Unwirksamkeit führt, wenn dies zugleich einen Abwägungsfehler darstellt[120]. Kennzeichnungen nach § 5 Abs. 3 BauGB (Nr. 1: äußere Einwirkungen und Naturgewalten; Nr. 2: Bergbau; Nr. 3: Altlasten) dienen der Kenntlichmachung von Gegebenheiten, die bestimmte Bodennutzungen beeinträchtigen oder ausschließen können und dementsprechend bei der Aufstellung der Bebauungspläne zu berücksichtigen sind. Dem gleichen Zweck dienen auch die nachrichtlichen Übernahmen nach § 5 Abs. 4 und 4a BauGB, die Hinweis auf andere Planungen oder sonstige rechtliche Hindernisse für die Bauleitplanung geben.
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Schließlich ist dem Flächennutzungsplan gemäß § 5 Abs. 5 BauGB eine Begründung beizufügen. Diese muss den Anforderungen des § 2a BauGB genügen und insbesondere einen Umweltbericht enthalten. Zwar ist die Begründung nicht Teil des Flächennutzungsplans („beizufügen“), sie stellt gleichwohl eine formelle Rechtmäßigkeitsanforderung dar[121]. Gemäß § 2a BauGB muss die Begründung bereits dem Entwurf des Flächennutzungsplans beigefügt werden, sie durchläuft also mit diesem zusammen das Verfahren.
b) Rechtsform und Rechtswirkungen
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Die Anreicherung der Funktionen des Flächennutzungsplans, insbesondere die Erhöhung der Steuerungswirkung gegenüber Außenbereichsvorhaben durch Konzentrationszonen mit der Wirkung des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB hat zu Unsicherheiten bei der rechtlichen Einordnung des Flächennutzungsplans geführt. Diese betrafen die Fragen nach der Rechtsform und den Rechtswirkungen des Flächennutzungsplans sowie nach dem möglichen Rechtsschutz gegen den Flächennutzungsplan[122]. In einer Reihe von Entscheidungen hat das Bundesverwaltungsgericht dabei eine Neubewertung des Instrumentariums vorgenommen. Ausgangspunkt kann allerdings nach wie vor die Feststellung sein, dass der Flächennutzungsplan in keiner der im Verwaltungsrecht bekannten Handlungsformen, namentlich nicht als Rechtsnorm oder als Verwaltungsakt ergeht. Es handelt sich nach dem herrschenden Verständnis um eine hoheitliche Maßnahme eigener Art[123]. Insbesondere der Standpunkt, dass es sich nicht um eine Rechtsnorm handelt, hat – entgegen einer auch in der obergerichtlichen Rechtsprechung vertretenen Position[124] – durch das Bundesverwaltungsgericht Bestätigung erfahren[125]. Die fehlende Möglichkeit an eine näher umrissene Handlungsform anzuknüpfen, macht es jedoch erforderlich, die Rechtswirkungen des Flächennutzungsplans für jeden möglichen Inhalt gesondert zu bestimmen. Die Feststellung, der Flächennutzungsplan werde nicht als Satzung bekannt gemacht und sei auch nach seinem materiellen Gehalt nicht als Rechtsnorm anzusehen[126], dürfte jedenfalls insofern keine uneingeschränkte Gültigkeit mehr beanspruchen können, als damit die mangelnde Außenrechtswirkung der Darstellungen gemeint ist.
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Nach wie vor gilt, dass den Darstellungen des Flächennutzungsplans grundsätzlich keine Rechtsverbindlichkeit außerhalb des verwaltungsinternen Bereichs zukommt. Die primäre, im Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 BauGB zum Ausdruck kommende Aufgabe des Flächennutzungsplans besteht in der verwaltungsinternen Vorbereitung der außenrechtsverbindlichen Entscheidungen der Bauleitplanung, die in Form des Bebauungsplans ergehen.[127] Weitere verwaltungsinterne Wirkungen ergeben sich etwa aus § 7 BauGB. Mangels Außenrechtswirksamkeit werden durch die Darstellungen des Flächennutzungsplans keine Rechtspositionen der Bürger berührt, insbesondere nimmt die Gemeinde noch keine Ausgestaltung von Eigentumspositionen vor[128]. Die zum Teil recht weittragenden wirtschaftlichen Folgen werden bei dieser Betrachtungsweise – nicht völlig unproblematisch
