außen kommenden Anstoß zur Verwirklichung eines bestimmten Projekts, für das im Wege der Änderung des zugrunde liegenden Planungsrechts die rechtlichen Voraussetzungen geschaffen werden. Deutlichster Ausdruck dieses Planungsverständnisses ist die Einführung des Instrumentariums des § 12 BauGB sowie die starke Betonung des städtebaulichen Vertrags in § 11 BauGB seit der Novellierung des BauGB durch das BauROG 1998. In die gleiche Richtung weisen die Einführung des Bebauungsplans der Innenentwicklung in § 13a BauGB, der bis 2019 befristeten Regelung des § 13b BauGB und die Ermöglichung sachlicher Teilflächennutzungspläne, die insbesondere auch der Steuerung bestimmter Projekte dienen[22]. Gerade die letztgenannten Beispiele sprechen für ein verändertes Planungsverständnis, das durchaus als Paradigmenwechsel betrachtet werden kann. In dem einen wie dem anderen Beispiel wird nämlich auf möglichst effiziente Steuerung hingewirkt. Entgegen dem Modell der zweistufigen Bauleitplanung wird hier die planerische Steuerung allein durch eine Planungsebene bewirkt[23]. Insgesamt darf die Einsicht in die Beschränktheit der Möglichkeiten des Instrumentariums der Bauleitplanung jedoch nicht den Blick darauf verstellen, dass es sich hierbei immer noch um das zentrale Steuerungsinstrumentarium der Stadtentwicklung handelt. Im Verhältnis dazu kommt den anderen benannten Instrumenten vor allem ergänzender Charakter zu.
2. Die Rolle informeller Planungen
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Neben dem durch das Bauplanungsrecht vorgegebenen System der Planung und des Planersatzes[24] hat sich ein Parallelsystem informeller Planungen entwickelt, das zunehmend die maßgeblichen Impulse für die Stadtentwicklung gibt[25]. Den formellen Planungen kommt damit in vielen Fällen nur noch die Funktion zu, für die anderweitig projizierten Entwicklungen die rechtlichen Grundlagen zu schaffen[26]. Dies ist nicht unbedenklich. Formalisierte Beteiligungs- und Abwägungsprozesse laufen zunehmend leer, da zuvor in informellen Prozessen festgeschriebene Konzepte nicht mehr zur Disposition stehen. Andererseits sind informelle Planungen sinnvoll und auch nicht vermeidbar. So erscheint es etwa geboten, Bauleitpläne in bestimmten sachlichen Teilbereichen in informelle Konzepte einzubinden, um ihre Verhältnismäßigkeit zu wahren[27]. An verschiedenen Stellen nimmt das Bauplanungsrecht auf sie auch Bezug. Dies geschieht beispielsweise unmittelbar durch die Anerkennung als Abwägungsbelang in § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB[28]. Ein anderes Beispiel liefert § 3 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 BauGB. Die Unterrichtung und Erörterung auf anderer Grundlage, die den Verzicht auf die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung ermöglicht, wird in der Regel im Rahmen informeller Prozesse erfolgen. Eine der zukünftigen Herausforderungen für das Bauplanungsrecht besteht deshalb darin, informelle Planungen sinnvoll in das System des Bauplanungsrechts einzubinden und ihnen soweit erforderlich zumindest eine Grobstruktur zu geben.
1. Gesetzgebungskompetenzen
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Die Gesetzgebungskompetenz für das Bauplanungsrecht ergibt sich aus dem Titel „Bodenrecht“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG. Nach dem Baugutachten des Bundesverfassungsgerichts gehören hierzu solche „Vorschriften, die den Grund und Boden unmittelbar zum Gegenstand rechtlicher Ordnung haben, also die rechtlichen Beziehungen des Menschen zum Grund und Boden regeln“[29]. Dies umfasst zum einen das Recht der städtebaulichen Planung, also der Bauleitplanung, da diese Pläne bestimmen, „in welcher Weise der Eigentümer sein Grundstück nutzen darf, insbesondere, ob er überhaupt bauen darf und in welcher Weise“[30]. Gleiches gilt auch für die Regelungen über die planungsrechtliche Zulässigkeit von Vorhaben, auch soweit diese im nicht beplanten Innenbereich (§ 34 BauGB) oder im Außenbereich (§ 35 BauGB) nicht von planerischen Vorgaben abhängt. Das Bauplanungsrecht unterliegt somit der konkurrierenden Gesetzgebung, wobei Art. 72 GG keine weiteren Anforderungen an die Ausübung der Gesetzgebungskompetenz durch den Bund stellt. Dabei ist davon auszugehen, dass das Bauplanungsrecht im BauGB durch den Bund im Wesentlichen abschließend geregelt worden ist, sodass für Ländergesetze in diesem Bereich kein Raum bleibt[31]. Landesgesetzliche Regelungen können jedoch insofern noch eine Rolle spielen, als gerade in der Wiederaufbauphase vor dem Erlass des BBauG zahlreiche Pläne auf landesrechtlichen Grundlagen ergangen sind, die als übergeleitete Pläne in der städtebaulichen Praxis nach wie vor eine erhebliche Rolle spielen. Gerade die jüngere Entwicklung des Bauplanungsrechts, etwa die weitgehende Instrumentalisierung auch für Zwecke des Umweltschutzes, lässt es möglich erscheinen, dass der Gesetzgeber die Grundlage des Kompetenztitels „Bodenrecht“ verlässt. In diesen Fällen muss er auf andere Kompetenztitel zurückgreifen können[32].
2. Kommunale Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 GG)
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Von erheblicher Bedeutung für das Bauplanungsrecht ist die Verbürgung der kommunalen Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 GG. Gemäß dem Grundsatz der Allzuständigkeit obliegt den Gemeinden die Regelung aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft. Hierzu gehört auch die Planungshoheit, jedenfalls soweit sie die bauliche Nutzung von Grund und Boden betrifft[33]. Die verfassungsrechtliche Garantie erschöpft sich jedoch nicht allein in dem Recht, Bauleitpläne aufstellen zu können (§ 2 Abs. 1 BauGB)[34]. Auch etwa das interkommunale Abstimmungsgebot (§ 2 Abs. 2 BauGB)[35] und die Mitwirkungsrechte bei überörtlichen Planungen sind auf diese Weise verfassungsrechtlich untermauert.
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Allerdings zeigen gerade diese Beispiele, dass die Planungshoheit nicht unbeschränkt besteht, sondern die bauliche Nutzung des Gemeindegebiets in vielfältiger Weise dem Zugriff überörtlicher Planungen ausgesetzt ist[36]. Auch wird das zentrale Instrumentarium der örtlichen Planung, die Bauleitplanung, den Gemeinden teilweise entzogen. Dies ist jedenfalls insofern gerechtfertigt, als die Entscheidung über die bauliche Nutzung des Gemeindegebiets in erheblichem Maße auch überörtliche Auswirkungen zeitigt. Dies kann sich äußern in der Übertragung der Erstellung des Flächennutzungsplans auf einen Regionalverband[37], der Verschmelzung des Flächennutzungsplans mit der überörtlichen Planungsebene des Regionalplans (regionaler Flächennutzungsplan, § 13 Abs. 4 ROG)[38] oder dem grundstücksscharfen Zugriff der Regionalplanung mittels detaillierter verbindlicher Festlegungen in Raumordnungsplänen[39]. Verfassungsrechtlich lassen sich diese Beschränkungen der Planungshoheit und damit der kommunalen Selbstverwaltung durch den Gesetzesvorbehalt in Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG rechtfertigen. Zum entscheidenden Korrektiv des Ausgleichs zwischen dem Interesse der Kommunen, ihre Planungshoheit autonom ausüben zu können, und staatlicher Beschränkungen wird damit der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit[40]. Unabhängig hiervon muss den Gemeinden jedenfalls ein Kernbereich der Selbstverwaltung erhalten bleiben. Soweit die Planungshoheit zu diesem Kernbereich gezählt werden kann, schützt dies jedoch wiederum nur den Wesensgehalt derselben vor Beschränkungen[41]. Der vollständige Entzug der Bauleitplanung – einschließlich der Aufstellung der Bebauungspläne – dürfte demgemäß einen Verstoß gegen die kommunale Selbstverwaltungsgarantie darstellen[42]. Im Hinblick auf die Aufstellung der Flächennutzungspläne erscheint dies vor dem Hintergrund des räumlichen Verflechtungszusammenhangs, dem Gemeinden unterliegen können, nicht in jedem Fall als ausgeschlossen[43].
3. Eigentum (Art. 14 GG)
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Die Dogmatik des Bauplanungsrechts ist in der Vergangenheit durch eine – auch heute noch spürbare – starke Fokussierung auf das Eigentumsgrundrecht als maßgeblichem verfassungsrechtlichen Rahmen geprägt gewesen. Dies ist unter anderem auf die historische Entstehung des Bauplanungsrechts zurückzuführen, die auch darauf beruht, dass Einschränkungen der Bautätigkeit im Wesentlichen als Beschränkung der eigentumsrechtlich verbürgten „Baufreiheit“ betrachtet wurden. Soziale und ökologische Belange dienten demgegenüber vornehmlich als Rechtfertigung für Eingriffe in das Eigentumsgrundrecht.
