(KSG)[188], die der öffentlichen Hand eine umfassende „Vorbildfunktion“ beim Klimaschutz zuschreiben.[189]
Die Aufzählung zeigt, dass der Unterschied zwischen diesen hier als Querschnittsaufgaben bezeichneten Aufgaben und der allen Behörden obliegenden Zuständigkeit zur internen Organisation und zur Personal-, Beschaffungs- und Sachmittelverwaltung darin liegt, dass die Erfüllung der Querschnittsaufgaben nicht Voraussetzung für die sachgemäße Erfüllung der der jeweiligen Behörde „eigentlich“ zugewiesenen Aufgaben ist. Mit den Querschnittsaufgaben werden andere Politikziele (Gleichstellung, Klimaschutz, Transparenz, Datenschutz etc.) verfolgt. Diese Politikziele sollen dadurch erreicht werden, dass alle Behörden sie unabhängig von den ihnen konkret zugewiesenen „eigentlichen“ Aufgaben aktiv (unter Einsatz ihrer Ressourcen) verwirklichen sollen.
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Querschnittsaufgaben und Behördenausstattung
Mit derartigen Regelungen wird von dem Grundsatz abgewichen, dass der Gesetzgeber Verwaltungsaufgaben den Behörden zuweisen soll, die nach ihrer personellen, sachlichen und finanziellen Ausstattung zur Erledigung dieser Aufgabe am besten in der Lage sind.[190] Die unbestritten bestehende Pflicht zur Wahrnehmung der Querschnittsaufgabe besteht damit unabhängig davon, ob der Behörde die zu ihrer Erfüllung benötigten sachlichen, finanziellen und personellen Ressourcen zur Verfügung gestellt werden. Dies ist nicht selbstverständlich, da die Behördenausstattung i. d. R. allein an den „eigentlichen“ Verwaltungsaufgaben der jeweiligen Behörden ausgerichtet wird.[191] Der (in Zusammenhang mit dem Informationsfreiheitsrecht) gegebene Hinweis des BVerwG, in derartigen Fällen gehöre (auch) die Querschnittsaufgabe „zum originären Aufgabengebiet der Behörde“, diese müsse Vorsorge dafür treffen, dass mit ihrer Bearbeitung „die ordnungsgemäße Wahrnehmung ihrer sonstigen Aufgaben nicht erheblich beeinträchtigt wird“ und sie habe sich auf die mit den Querschnittsaufgaben verbundenen (Zusatz-)Aufgaben einzustellen,[192] mag bei „großzügig“ ausgestatteten (Bundes-)Behörden zutreffend sein, dürfte aber bei den meisten Landesbehörden, Kommunen oder auch Hochschulen am Problem vorbeigehen. Unabhängig davon verlangt die ordnungsgemäße Erfüllung dieser Querschnittsaufgaben entsprechend befähigtes Personal, das zugleich im Hinblick auf die „eigentlichen“ Zuständigkeiten der Behörde sachkundig sein muss, damit die Erfüllung der Querschnittsaufgabe in die „eigentliche“ Aufgabenwahrnehmung der Behörde implementiert werden kann. Dies kann einen unter Umständen erheblichen Weiterbildungs- und Umschulungsaufwand auch für solches Personal generieren, das für die „eigentlichen“ Aufgaben gut qualifiziert ist. Gerade deshalb kann die Querschnittsaufgabe von den Behördenmitarbeitern als bloße „Zusatzaufgabe“ wahrgenommen werden, die sie bei der Erfüllung ihrer „eigentlichen“ Aufgaben behindert, indem sie für diese „eigentlichen“ Aufgaben benötigte Sach- und Personalmittel bindet und zusätzlichen Aufwand generiert, dessen Sinn sich aus der Perspektive des „eigentlichen“ Auftrags der Behörde nicht zwingend erschließen muss. Dieses Problem verschärft sich, wenn die Pflicht zur Erfüllung der Querschnittsaufgabe nicht als sachlich begründet, sondern eher als Aufgabe mit „Umerziehungscharakter“, als Ausdruck von „Symbolpolitik“ oder als impliziter Vorwurf verstanden wird, sich in der Vergangenheit nicht an Verfassungsgebote gehalten zu haben. Die zunehmende „Empörungskultur“, die mit ihrer eigenen Art auf tatsächliche oder angebliche Umsetzungsdefizite bei bestimmten Querschnittsaufgaben reagiert, kann die Pflicht zur Wahrnehmung von Querschnittsaufgaben zudem als „gefahrgeneigt“ für die persönliche Karriere erscheinen lassen.
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Verantwortungsklarheit bei Querschnittsaufgaben
Darüber hinaus sind die bestehenden „regulären“ Rechts-, Fach- und Dienstaufsichtsstrukturen oft ebenfalls nicht auf Querschnittsaufgaben zugeschnitten. Auch sie orientieren sich an den „eigentlichen“ Aufgaben der jeweiligen Behörden und sind daher ressortgebunden. Der Gesetzgeber reagiert hierauf etwa mit großzügiger Einräumung gerichtlich durchsetzbarer Ansprüche (etwa im Informationsfreiheits- und Antidiskriminierungsrecht), mit Verbandsklagerechten (z. B. nach § 15 Behindertengleichstellungsgesetz[193]), sowie oft sehr weitgehenden Dokumentations- und Konzeptpflichten (etwa in Form der Gleichstellungspläne). Vielfach wird aber auch die Bestellung von (mehr oder weniger) unabhängigen behördeninternen oder behördenübergreifend zuständigen „Beauftragten“ vorgeschrieben (z. B. im Datenschutz-, Informationsfreiheits- und Gleichstellungsrecht),[194] denen teilweise auch im verwaltungsgerichtlichen Organstreit durchsetzbare Klagerechte[195] oder bereichsspezifische Aufsichtsbefugnisse (Beanstandungsrechte) eingeräumt werden.[196] Diese Beauftragten vernetzen sich oft untereinander, was ihre „Herauslösung“ aus der „regulären“ Behördenorganisation verstärkt und sie damit jedenfalls faktisch zu „Kontrastorganen“ innerhalb der Dienststelle machen kann. Dies kann positiv als „Binnenpluralismus“ und negativ als „organisierte Unverantwortlichkeit“ bezeichnet werden: Jedenfalls wirft dies die Frage auf, wer letztlich für Art und Umfang der zur Erfüllung der Querschnittsaufgabe eingesetzten Ressourcen (oft zu Lasten der für die „eigentliche“ Aufgabenerfüllung einsetzbaren Ressourcen) Verantwortung übernehmen muss und wie trotz Querschnittsaufgaben eine wirtschaftliche Mittelverwendung und die ordnungsgemäße Erfüllung der „eigentlichen“ Aufgaben sichergestellt werden kann.[197]
VII. Verwaltungsdigitalisierung und Informationsverwaltungsrecht
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E-Government-Gesetzgebung
Spätestens um die Jahrtausendwende hat sich die Frage der Auswirkungen der digitalen Revolution auch für die (deutsche) öffentliche Verwaltung gestellt.[198] Die Entwicklung der deutschen E-Government-Gesetzgebung vom Dritten Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften vom 21.8.2002[199] über die E-Government Gesetze des Bundes und der Länder,[200] die Ermöglichung vollautomatisierter Verwaltungsverfahren in den Verwaltungsverfahrensgesetzen durch das Gesetz zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens vom 18.7.2016[201] bis hin zum Onlinezugangsgesetz vom 14.8.2017[202] ist dabei schon oft nachgezeichnet worden, sodass hierauf verwiesen werden kann.[203] Trotz der erheblichen gesetzgeberischen Aktivitäten – auch in der mit der E-Government-Gesetzgebung nicht wirklich abgestimmten E-Justice-Gesetzgebung[204] – ist der deutsche Umsetzungsstand im europäischen Vergleich enttäuschend.[205] Selbst wenn der Gesetzgeber elektronisches Verwalten nicht nur ermöglicht, sondern die Verwaltung – etwa durch Setzen von Umsetzungsfristen – zur Einführung elektronischer Verwaltung verpflichtet,[206] geschieht i. d. R. (fristgerecht) nicht viel.
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Kann E-Government gesetzlich erzwungen werden?
Die E-Government-Gesetzgebung hat damit neue Formen von Vollzugsdefiziten bewirkt und wirft die Frage nach der Rolle des Gesetzgebers bei der Implementation von Verwaltungsmodernisierungspolitiken auf. Natürlich muss auch E-Government rechtlich eingehegt und an gesetzliche Vorgaben gebunden werden, ebenso wie seine Produkte an rechtlichen Maßstäben zu messen sind und im Grundsatz „normalen“ Rechtsschutz- und Staatshaftungsanforderungen unterliegen.[207] Schon die Umschreibung technischer Anforderungen in der Gesetzessprache führt aber i. d. R. zu kaum verständlichen Texten, weil sie sich in extremer Abstraktionshöhe auf Gegenstände beziehen, die nur virtuell vorhanden sind und die daher dem Anwender „gezeigt“ werden müssen, damit er versteht, was von ihm verlangt wird. Eine Kommentierung von Vorschriften nach Art des § 37 Abs. 3 S. 2 VwVfG, die auch von denen verstanden wird, die nicht ohnehin wissen, was gemeint ist, ist etwa kaum möglich. Im Übrigen können Gesetze die Verwaltung kaum wirksam verpflichten, eine bestimmte Reformagenda zum Erfolg zu führen. Dies gilt insbesondere, wenn sie sich – wie z. B. das Onlinezugangsgesetz – darauf beschränken, zeitliche und inhaltliche Zielvorgaben aufzustellen, ohne gewährleisten zu können, dass entsprechende
