Prüfstein Hannover 1837
1837 endete wegen unterschiedlicher Erbfolgerechte mit dem Tod von Wilhelm IV. die Personalunion zwischen Großbritannien, wo ihm seine Tochter Viktoria als Königin folgte, und Hannover, wo ihm sein Bruder Ernst August als König folgte. In konservativem Geist hatte er schon als Thronfolger das 1833 erlassene hannoveranische Staatsgrundgesetz seines älteren Bruders bekämpft; und nach seinem Regierungsantritt hob er es als von Anfang an ungültig auf. Dagegen protestierten u. a. Göttinger Professoren, weil sie sich durch ihren Eid der Verfassung verpflichtet fühlten, worauf sie entlassen wurden, aber als „Göttinger Sieben“ in ganz Deutschland Zuspruch fanden. Die Bundesversammlung war gespalten, die süddeutschen Verfassungsstaaten traten für die alte Verfassung ein, Österreich und Preußen dagegen für den neuen König und seine Rechte. Oberflächlich gelöst wurde der Konflikt erst 1840 durch ein Einlenken Ernst Augusts, der einem neuen Landtag eine neue, etwas monarchischer gehaltene Verfassung als die von 1833 vorlegte.
37
Kein Prüfstein: Mecklenburg
Die Landesteilung 1701 in die Herzogtümer Mecklenburg-Schwerin und -Strelitz hielt an der Einheit der Landstände fest, was zu Konflikten mit den beiden Landesherren führte. 1755 stärkte der Landesgrundgesetzliche Erbvergleich die Stände. Seitdem bestanden eigenständig nebeneinander die Herrschaftsgebiete der beiden Landesherren (das „Domanium“, das allein die Kosten der Landesherrschaft deckte), der Ritterschaft (knapp 50 Prozent) und der „Landschaft“ der Städte mit ihren Gütern. Diese „landständische Verfassung“ ganz alter Art von damals überlebte, weil in den 1815 zu Großherzogtümern erhobenen Ländern kein Reformdruck durch Integration neuer Gebiete herrschte. Die Verfassungsbestrebungen von 1848 trafen auf entgegengesetzte Positionen der beiden Großherzöge; sie scheiterten 1850 im Freienwalder Schiedsspruch daran, dass die Wiener Schlussakte 1815 die bestehenden landständischen Verfassungen garantierte. Beide Staaten blieben bis 1920 ohne eine Verfassung und ohne Beteiligungsrechte eines gewählten Landtags.
38
Kroneigentum und Familieneigentum
In den beiden zuerst dargestellten Konflikten bestand aus Sicht der männlichen Agnaten ein treuhänderisch auch für sie und ihre Erben zu verwaltendes Familieneigentum des genossenschaftlich verstandenen „Hauses“ an allen Rechten der Krone. Deshalb wurden sie vom Inhaber der Souveränität vor einer Preisgabe monarchischer Rechte durch eine Verfassung regelmäßig angehört. Die Absicht zur Trennung von Person und Staat und der Übergang zu moderneren Eigentumsvorstellungen blieben anfangs unvollkommen, wie in Bayern 1818. Die Verfassung unterschied nicht zwischen dem Eigentum der Krone, über das ihr Inhaber wegen der Verfassung und der Agnatenrechte nicht mehr unbegrenzt verfügen konnte, und dem jetzt wichtiger werdenden privaten Eigentum, das allen, auch den weiblichen, Mitgliedern der Familie zu „bürgerlichem Recht“ zustand. Die hier ausgebliebene Regelung und die in anderen Ländern anders getroffenen Bestimmungen hatten Konsequenzen für die Vermögensauseinandersetzungen nach dem Sturz der Monarchien 1918 und belasteten die Weimarer Republik bis hin zum gescheiterten Volksentscheid von 1926 über die Fürstenenteignung.[40]
III. Beamte als Fürsten- oder als Staatsdiener?
39
Fürstendiener und Staatsdiener
In der monarchischen Tradition standen die Soldaten ebenso wie die in der Verwaltung tätigen Fürstendiener in einem persönlichen Treue- und Dienstverhältnis zum Monarchen. Das preußische ALR sprach bereits 1794 von ihnen als Dienern des Staats und unterschied zwischen „Militairbedienten“ und „Civilbeamten“. Der König behielt indirekt sein freies Entlassungsrecht, denn das ALR verbot nur Vorgesetzten oder Ministern, einen Beamten gegen seinen Willen entlassen.[41] Die bayerische Hauptlandespragmatik von 1805 dagegen sprach zwar altmodisch von „Staatsdienern“, gestaltete deren Dienst aber nicht mehr analog zu privaten Dienstverträgen aus, sondern legte ihn in neuer, öffentlich-rechtlicher Art fest und schützte das neue Berufsbeamtentum als Verfassungsrecht vor individueller Willkür des Monarchen. Diese Fragen waren um 1800 noch völlig im Fluss, entwickelten sich dann jedoch zwischen Preußen und Bayern in gegensätzlicher Richtung.
40
Preußische Königsrechte über Beamte
Geheim gebliebene Anordnungen der 1820er Jahre zeigen in Preußen die unverändert bestehende Neigung des Königs, über „seine“ Beamten wie immer schon in der Art persönlicher Diener verfügen zu können. Als 1844 in Ergänzung zum ALR ein Disziplinargesetz erlassen wurde, galten nach einem bekannten Kommentar zum ALR die folgenden Passagen aus dessen Entstehungszeit fünfzig Jahre davor als weiterhin „grundlegend“: „Seine Königl. Majestät [Friedrich Wilhelm II.] haben den Satz, daß kein Staatsbedienter ohne Untersuchung und rechtliches Erkenntnis seiner Dienste entsetzt werden solle, insoweit verworfen, als dadurch Allerhöchst denenselben die freie Wahl ihrer Diener eingeschränkt würde. Dieses persönliche Reservat schließt jedoch, wie sich von selbst versteht, allen Minister-Despotismum aus […]. Der Landesherr kann eigene erhebliche und gerechte Bewegungsgründe zur Entlassung, und zugleich dazu haben, daß solche nicht durch den Weg Rechtens gehe.“[42] In Preußen blieb die Auffassung vom Königtum und seinen recht-überschreitenden Rechten beim Fehlen einer Verfassung weiterhin absolutistisch geprägt. Im bayerischen Verfassungsstaat gab es dagegen kein königliches Reservatrecht dieser Art.
41
Unterlaufen der bayerischen Verfassung
Unter dem Eindruck der europäischen Revolutionen von 1830 versuchte König Ludwig I. von Bayern allerdings, an der Verfassung vorbei mehr Einfluss auf die hohe Ministerialbeamtenschaft zu gewinnen, indem er sie erneut durch ein Band der Abhängigkeit an sich knüpfte. Da dem Landtag nur ein Gesamtbudget für alle Beamten vorgelegt wurde und der König bei dessen Aufteilung auf die Gehälter der einzelnen Beamten frei blieb, konnte er neben der Höhe des Gesamtgehalts auch den Anteil des lebenslänglichen „Standesgehalts“, also die erdiente Pension, möglichst lange niedrig halten und sich so Wohlverhalten sichern. Das Beurteilungswesen wurde ausgebaut und die Vorgesetzten mussten regelmäßig über Auffälligkeiten berichten. Ab 1833 nutzte Ludwig I. jede Beförderung dazu, die neue Position wie zu Anfang der Karriere nur provisorisch und noch nicht definitiv zu verleihen, womit die gesamte Stellung des Beamten erst einmal wieder unsicher wurde. Gegen Ende seiner Regierungszeit berief er schließlich selbst Minister nur noch zu „Verwesern“, zu zeitweiligen kommissarischen Vertretern ihrer Stelle, um sie jederzeit ersetzen zu können. Nach dem durch Lola Montez bedingten Rücktritt seines Vaters Anfang 1848, vor der Revolution, handelte König Maximilian II. nicht grundlegend anders. Seinen Versuch, viele Beamte gleichzeitig in einen allerdings relativ gut dotierten Ruhestand zu versetzen, verhinderte 1849 nur sein Innenminister Theodor von Zwehl, und der Entwurf eines am gleichzeitigen preußischen Vorbild orientierten Disziplinargesetzes scheiterte 1852 im Landtag.[43]
42
Erste „politische Beamte“ 1848
Im Überschwang der ersten Monate nach der Märzrevolution versuchte in Preußen die neue Regierung Hansemann-Kühlwetter am 15. Juli 1848 in einem verwaltungsinternen Rundschreiben ihre konservativen Gegner aus der Beamtenschaft zu entfernen, wenn sie „dem dermaligen Regierungs-System ihre Anerkennung geradehin versagen und demselben geflissentlich widerstreben“.[44] Wirkungen dieses Aufrufs sind nicht berichtet, aber die Idee, einen Beamten aus politischen Gründen
