с самого начала своего существования Госплан являлся оплотом консервативных экономических сил. Все было гораздо сложнее. После первых месяцев ставки исключительно на опыт ГОЭЛРО к работе в Госплане стали привлекать многих видных экономистов (правда, в отличие от Наркомфина, ЦСУ, Наркомзема почти исключительно социал-демократической или коммунистической ориентации). Предложения, высказывавшиеся в ходе разнообразных и весьма продолжительных дискуссий в его рамках, нередко были внутренне (идеологически) противоречивыми, что отражало реальные сложности хозяйственной политики и идеологии периода нэпа. Стремление свести всю государственную экономику в единую фабрику соседствует с предложениями о существенном расширении самостоятельности госпредприятий. Предложение об отделении от производства функций сбыта и монополизации их в руках центра уживается с призывами бороться с монополистическими тенденциями в деятельности предприятий. Подход с позиций экономической эффективности переплетается с предложениями основывать хозяйственные решения на социально-политических приоритетах – безотносительно к тому, как это может сказаться на состоянии производительных сил.
В результате к 1924 году в Госплане создалась своеобразная ситуация, когда под крышей центрального планового ведомства сосуществовало сразу несколько пониманий существа народнохозяйственного плана, принципиально друг с другом не совместимых. Так, предлагалось разграничить строительный (перспективный) план, основывающийся на программе ГОЭЛРО, и план эксплуатационный, объединяющий оперативные планы первичных производственных единиц. Эксплуатационный план должен был «врастать» в генеральный план реконструкции народного хозяйства. Очевидно, что подобное понимание, к которому тяготел Г. Кржижановский, отличалось обтекаемостью, явно выраженным «промежуточно-компромиссным» характером.
Гораздо конкретнее формулировались другие подходы. Весьма влиятельная Топливная подсекция видела в плане единое целое жестких программ с жесткими цифрами и календарными сроками их выполнения. Идеалом здесь считали план добычи и распределения топлива, разработанный в 1921 году и выполненный почти на 100 %. Иного мнения придерживалась Сельскохозяйственная секция. Особое положение отрасли приводило к пониманию плана как системы и программы мероприятий экономической политики по развитию и подъему производительных сил деревни. Важная роль тут отводилась проработке финансово-кредитных вопросов, различных стимулов роста производства. Наконец, Секция по районированию, считая односторонним понимание плана как календарной программы и как системы регулирующих мероприятий, выдвигала свою идею сложного, комбинированного планирования, для которого решающее значение имеет организационная сторона дела. Поэтому основное внимание здесь уделялось созданию сети соответствующих областных плановых органов и четкому согласованию их деятельности с центром по разработке перспективных
