en cambio, se refiere a la posición conjunta de los países de la región en instituciones internacionales, es decir, votos convergentes en las Naciones Unidas o la omc. Aunque en este aspecto se ha avanzado menos, si se lograran acordar un número, aunque sea limitado, de temas en los cuales la región actuase de forma conjunta, su margen de maniobra también se ampliaría.
Si se considera el argumento de la integración (o más propiamente el regionalismo) como un mecanismo de gobernanza regional, se observa, por ejemplo, como en la Unasur se ha creado un Consejo Suramericano de Salud, que ha realizado avances importantes en áreas como la creación de un banco de medicamentos. El Consejo Suramericano de Planificación (Cosiplan) ha impulsado la mejora de infraestructura regional a través del iirsa, que es una forma de promover bienes públicos regionales.
Esto permite argumentar que las razones para impulsar la integración en América Latina son diversas y que, en consecuencia, pensar en singular la integración latinoamericana es un enfoque equivocado. Existen razones económicas, políticas y sociales que impulsan a los países a fomentar iniciativas de integración. De allí, la naturaleza multidimensional de la integración, un aspecto que se analiza en detalle en los trabajos del gt2 del gridale.
La integración: ¿para quién?
Es igualmente importante discutir para quién funciona la integración. Esta es una vieja pregunta en los estudios de la integración regional que remonta a François Perroux, quien la formuló en un artículo clásico publicado en 1966. La importancia de plantear y responder esta preguntar fue enfatizada por Giovanni Molano, Daniele Benzi y Miriam Saraiva en la segunda reunión virtual del gt. Perroux no preguntaba para quién era la integración, sino a quién beneficiaba. Su respuesta dependía de la respuesta que se deba a una pregunta previa que él formuló: ¿cómo opera la integración? A esta pregunta respondió, y se hace una verdadera síntesis de su argumento, que la integración operaba o fuese a través de los mecanismos de mercado o través de la combinación del mercado con la acción de Estado. Esto determinaba a quién favorecía la integración. Si la integración funcionaba con base en mecanismos de mercado solo favorecía a los actores económicos involucrados en el intercambio comercial, pero si la integración funcionaba con base en la acción conjunta del Estado-mercado, la integración sería para la sociedad en su conjunto. Tras la pregunta de para quién es la integración esta la idea de actores y la forma en la que la acción política de estos se asocia con las motivaciones de la integración. Miriam Saraiva lo señaló en la segunda reunión virtual cuando afirmó que se puede hablar de motivaciones pensando en el Estado, un gobierno o en élites y, en consecuencia, las motivaciones no son uniformes o monolíticas y que pueden existir posiciones contrapuestas.
En el fondo, esta discusión nos remite a la cuestión de la integración como un proceso político, como una arena política en la cual los diferentes actores tratan de hacer valer sus intereses y visiones sobre las motivaciones, forma y estrategia a seguir en un proceso regional. En el enfoque racionalista de Moravcsik se describe este proceso como la formación de las preferencias nacionales, una etapa en la que los actores agregan sus intereses y determinan las posiciones de un Estado. Este enfoque, aunque valioso, tiene el problema de que solo incluye en el proceso de formación de preferencia a los actores del sector productivo, en particular aquellos con actividades crecientemente internacionalizadas. Los actores de la sociedad civil, los actores transgubernamentales o, incluso, las regiones subnacionales no entran en el marco explicativo de Moravcsik. Si se amplía su marco explicativo para incluir la diversidad de actores que participan (o que se excluyen) en un proceso de formación de preferencias, se logra determinar con más precisión por qué las motivaciones varían o por qué la integración toma un modelo económico en particular o adopta cierta estructura institucional. Vistas las cosas de esta forma, se puede argumentar que es la acción de los actores en la arena política de la integración la que va a determinar las preferencias nacionales y, en consecuencia, a favor de quién va a funcionar la integración.
Integración e institucionalidad
Otro tema que ha sido objeto de consideración es qué tipo de institucionalidad requiere la integración en América Latina. Esto es, qué tipo de institucionalidad se adapta a la realidad histórica, cultural, política y económica de los países latinoamericanos. El problema en este tema es el peso de la experiencia europea que, a pesar de sus dificultades actuales, ha sido un proceso que se ha visto como un espejo que América Latina tiene que mirar. Esto plantea el tema de la aplicación de un modelo institucional supranacional en nuestra región y este es un asunto polémico, pues existen riesgos en el trasplante acrítico de la experiencia supranacional europea a América Latina, como lo evidencia la experiencia de la Comunidad Andina.
Esto tiene un dimensión jurídica y política. Como señala Silvana Insignares, se debe discutir la fundamentación jurídica que debe tener el proceso de integración latinoamericano y cuáles serían las bases jurídico-políticas en las que debe reposar el modelo regional. Insignares propone la habilitación constitucional de los Estados miembro, para facilitar el entendimiento del fenómeno comunitario y supranacional como pilares de la construcción del proceso de integración regional y, de esta manera, lograr un avance real entre el querer soberano y el interés de la integración. En este sentido, el debate jurídico debe centrarse, entre otros, en cómo debe operar en la práctica la cesión de competencias de los Estados a las instituciones supranacionales. Para Insignares, en América Latina se han generado procesos fragmentados e inacabados a pesar del papel que ha cumplido el derecho internacional en la coordinación y análisis de las relaciones entre los Estados y las distintas organizaciones internacionales promotoras de la integración. Las características propias del derecho de la integración continúan generando problemas de aplicación, que los Estados han intentado resolver a partir de la incorporación de estas normas del derecho comunitario en el ordenamiento nacional de cada Estado para otorgarle validez y carácter vinculante, generando problemas de autonomía inherente al ordenamiento jurídico comunitario.
Ahora bien, aunque en el plano jurídico-normativo la supranacionalidad parezca muy lógica y racional, desde el punto de vista política, la cesión o delegación de soberanía a entes supranacionales tiene implicaciones significativas en la soberanía de los Estados y esto es particularmente sensible en una región en la que la idea de soberanía sigue siendo de gran valor para las élites económicas y políticas. A esto se debe agregar el hecho de que otras experiencias de integración como la Asociación de Estados del Sureste de Asia (asean) o el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan) han establecido arreglos institucionales de tipo intergubernamental y avanzan de forma exitosa en sus metas integradoras.
Como se trata de un tema polémico, la cuestión de la supranacionalidad ha generado posiciones diversas en las discusiones del gt. Giovanni Molano, por ejemplo, ha señalado que supranacionalidad ha sido más una excepción que una constante en los procesos regionales. Esta posición es compartida por otros miembros del gt como José Briceño Ruiz. En cambio, Edgar Vieira considera que la supranacionalidad sí es aplicable a América Latina y que sería el mecanismo más eficiente para resolver el problema de la ineficiencia de las instituciones intergubernamentales, que se describen como asociadas a la soberanía nacional y a los intereses de los Estados y no a la búsqueda de objetivos regionales. Marco Romero, por su parte, plantea que se debe dejar tratar el tema supranacionalidad e intergubernamentalismo como un binario que se contradicen.
Obviamente, el tema institucional (y, en particular, la supranacionalidad) es uno de más complejos a tratar cuando se analiza la integración regional en América Latina. Una cosa que debe quedar clara es que la supranacionalidad, sea normativa o decisional, no existe de forma pura ni siquiera en la ue. La institucionalidad europea se basa en un equilibrio entre instancias supranacionales como la Corte Europea de Justicia y la comisión e instancias intergubernamentales como el Consejo. El Parlamento también desempeña un papel importante en este proceso. El proceso legislativo de creación de normas es un ejemplo de esto, pues en él participa la Comisión, que tiene la iniciativa, el Parlamento y el Consejo, sin los que no puede aprobarse la norma
