eso también necesario actualizar los conceptos de “desarrollo” y “autonomía”. Por ejemplo, existe un consenso en cuanto a la necesidad de un desarrollo económico en el Sur Global, pero se trata de un desarrollo económico con ciertos elementos que no se planteaban en los años cincuenta, por ejemplo, desarrollo con redistribución de la riqueza, inclusión o sostenibilidad ambiental, etcétera.
Documento grupo de trabajo 2
Coordinador Germán Prieto
Armonización de políticas para una integración multidimensional y el desarrollo sostenible
El presente documento ofrece un recuento de las reflexiones en torno a los temas correspondientes a los dos subgrupos que componen el Grupo 2, a saber: “Armonización de políticas en una integración multidimensional de alc” y “Nuevos temas para la integración de alc y modelo alternativo de desarrollo sostenible”, realizadas por algunos miembros del grupo que han participado en los foros y reuniones que se han realizado dentro del marco de la preparación del Primer Congreso del gridale.
El documento parte de una reflexión sobre la importancia de la armonización de políticas para el desarrollo de la integración, pero llamando a la vez la atención sobre las dificultades y costos que conlleva dicha armonización. Posteriormente, se dedican dos secciones a plantear las reflexiones en torno a los temas de los dos subgrupos de trabajo, y finalmente se ofrecen unas conclusiones con las que se espera contribuir a la discusión de las temáticas del Grupo 2 y del gridale en general a tratarse en el Primer Congreso.
Integración y armonización de políticas
Sea que la integración se entienda, desde una perspectiva formal, como la cesión de poder soberano de decisión a organismos comunes, o desde una perspectiva más informal como la profundización de los intercambios y las influencias entre dos o más países, la armonización de políticas puede traer importantes beneficios para la cooperación, en la medida en que se trate de alcanzar objetivos no solamente comunes, sino también dispares. En primer lugar, debe señalarse que armonización no es lo mismo que coordinación. De acuerdo a la definición de Robert O. Keohane, la cooperación es la coordinación de políticas. En dicho ejercicio, los Estados se ponen de acuerdo para llevar a cabo sus políticas de manera que las afectaciones sobre el otro se reduzcan, o cuando menos se administren, o se trabaje conjuntamente para que sean menos graves y más manejables. En cambio, un ejercicio de armonización consiste en que los países adopten políticas similares, o incluso las mismas, o que al menos formulen y ejecuten sus políticas bajo los mismos lineamientos y procedimientos. Ninguno de los dos ejercicios implica necesariamente una cesión de soberanía a organismos comunes, pero la armonización claramente implica mayores concesiones por parte de los Estados hacia los otros, en la medida en que unificar políticas y procedimientos implica reducir el margen de diferenciación, y con ello muy probablemente de autonomía, frente a los demás.
En el caso de la Unión Europea, el ejemplo clásico de armonización, ha sido en el área de políticas macroeconómicas, particularmente la fiscal y la monetaria, un ejercicio previo e indispensable para la consolidación del mercado común, y posteriormente de la unión monetaria. En efecto, si se pretende asegurar las condiciones para la libre movilidad de bienes, capitales y trabajadores, se debe asegurar que los costos de contratación laboral, los derechos y beneficios pensionales, y las cargas tributarias, entre otros, no sean demasiado dispares entre los países, pues de lo contrario unos serán más atractivos para trabajar e invertir que otros. Estos ejercicios de armonización macroeconómica se plantearon también en la Comunidad Andina (can) y en el Mercosur en los años 90, cuando ambos esquemas regionales se propusieron crear mercados comunes. Una de las causas de que esta armonización no se pudiera realizar fue la renuencia de los miembros de ambos esquemas a ceder autonomía en el manejo de sus políticas macroeconómicas y ello contribuyó a que, en los años 2000, el objetivo de consolidar mercados comunes se dejara a un lado.
Pero la armonización puede darse en diferentes frentes. En la can y el Mercosur, por ejemplo, la armonización ha sido relativamente exitosa en materia aduanera y no arancelaria, donde los países miembros de ambos esquemas regionales han logrado ponerse de acuerdo, no solo en aranceles comunes, sino también en procedimientos aduaneros, estándares de calidad, y normas sanitarias y fitosanitarias, para llevar a cabo sus políticas e intercambios comerciales. Este ejemplo sirve para vislumbrar los beneficios de la armonización. En primer lugar, se reducen los costos de información y de transacción. Si se comparten unos estándares y unos procedimientos para realizar los intercambios, se ahorra tiempo y recursos tratando de entender y de aceptar los estándares y procedimientos de la contraparte. En segundo lugar, hay mayor facilidad para el aprendizaje mutuo. Si ambas o todas las partes están trabajando con la misma ‘materia prima’, hay mayores posibilidades de que, bien sea juntos o separados, encuentren mejores formas de proceder con esa materia prima compartida y los demás puedan implementar esos avances con relativa facilidad. Y, en tercer lugar, hay mayores posibilidades de alcanzar los objetivos propuestos, independientemente de qué tan comunes sean. Si se comparten estándares y procedimientos hay menos posibilidades de que haya “malas sorpresas” por afectaciones causadas por otro país y, en cambio, existe una mayor posibilidad de apoyarse en el otro para conseguir lo que se pretende, considerando también que incluso un Estado puede aprovechar lo que hace otro para beneficiase de ello (la superación de un obstáculo técnico con un tercer país, por ejemplo).
Debe notarse aquí que la armonización no implica compartir fondos ni presupuestos en moneda ni en especie, ni tampoco objetivos. En principio, los únicos objetivos comunes necesarios para la armonización son los de la armonización misma, es decir, armonizar lo que se decide armonizar. Pero los objetivos que cada Estado pretende alcanzar con dicha armonización pueden ser dispares sin que ello afecte per se el ejercicio de armonización. Volviendo al tema aduanero, un Estado puede adoptar un arancel común con el fin de superar su déficit comercial con otro, mientras que este otro puede hacerlo para aumentar su superávit con aquel. Objetivos en principio contrapuestos, pero que no impiden la armonización. Asimismo, un Estado puede armonizar barreras no arancelarias para modernizar un sector de su industria, mientras que el otro puede hacerlo para obtener mayor protección para el mismo sector. Más bien, si la armonización se realiza también con objetivos comunes, es más coherente que, además de la armonización, se destinen recursos comunes como fondos y presupuestos en moneda y en especie para alcanzar tales objetivos y, con ello, las posibilidades de éxito deberían ser mayores. Pero es claro que la definición de objetivos comunes y la destinación de recursos a fondos y presupuestos comunes reduce sustancialmente la autonomía de cada Estado para decidir sobre sus procedimientos de política y el uso de esos recursos y con ello se generan obstáculos para la armonización. Las siguientes secciones discutirán con más detalle los beneficios y obstáculos de la armonización de algunas políticas para la integración en América Latina en la actualidad.
Principales temas que ameritan armonización de políticas en los proyectos regionales latinoamericanos: beneficios y obstáculos
La discusión que se dio en la reunión virtual del Grupo 2, previa al Congreso del gridale, arrojó un conjunto de temas primordiales para realizar ejercicios de armonización de políticas en el futuro cercano. En materia de integración económica, se consideró que se debe profundizar lo que ya existe, pese a que debe recordarse que el comercio entre los países latinoamericanos y, particularmente, entre los suramericanos, se encuentra ya liberalizado casi en su totalidad y ningún esquema regional le apuesta, en el presente, a avanzar en la consolidación de una unión aduanera, ni mucho menos de un mercado común. La unión aduanera en el Mercado Común Centroamericano (mcca) y en el Mercosur se mantiene, aunque mucho más unificada la primera que la segunda. Pero en la medida en que ninguno de estos dos esquemas tiene previsto conformar un mercado común en el futuro cercano, la profundización de ambas uniones aduaneras aparece como algo innecesario. La can y la Alianza del Pacífico (ap), por su parte, desecharon la posibilidad de conformar mercados comunes, pese a que
